欧阳慧：新时期促进区域协调发展的战略思考（2）

二、新时期促进区域协调发展面临的挑战

（一）理论困惑

第一，要理清区域发展总体战略、主体功能区战略、重点区域战略的关系，以及能否有机融合的问题。也就是，“四大板块”“点轴结构”“功能区”如何融合，能否在统一的框架下整合的问题。

第二，理清国家区域战略与规划出台的依据。也就是，区域战略与规划的实施困惑的问题。

第三，要理清区域规划与其他规划的协调关系。主要是指，横向的国民经济和社会发展规划、国土空间规划，以及纵向的中央、省、市、县，这两个维度的协调。

第四，理清众多区域空间概念之间的关系，或者说适宜我国国情的区域空间概念体系是什么。其主要表现为，我们的区域空间概念较多，有都市圈、城市群、经济区、城市带等，进而造成区域政府资源配置的低效。

（二）现实挑战

第一，经济布局与资源空间分布的匹配关系趋于恶化，生产组织成本加大。大量的劳动力、资源、能源等生产要素及商品都必须长距离大跨度流动或调动，并且呈现规模越来越大、距离越来越长的趋势；流通费用比重与发达国家相比要高出10多个百分点，如2009年我国生产总值约为日本的96%，然而全部货运量却为日本的2.6倍，货运周转量超过日本的11倍。

第二，经济布局与人口空间分布失衡，区域发展不协调性依然较大。有些重点地区可能集聚了较高的GDP，但人口占比相对较低，如长三角的GDP占20%左右，而人口才不到10%；有些欠发达地区的GDP较少，但人口集聚较多。目前，我国地区发展水平的差距仍然较大，如以2016年的数据为例，天津市人均GDP最高，是最低的甘肃的4.2倍。

第三，板块间、板块内部和地区间分化明显。这个分化不仅出现在“四大板块”间，而且在“四大板块”的内部和各个地区之间都出现了，我们对全国280多个城市进行了分析，同在东部地区的城市之间的差距、分化也是越来越明显的。经济增长“南快北慢”，2013年后两者之间经济增速差距已逐渐扩大。从城市的变化来看，除个别的城市，北方城市在全国的地位明确下降，如大连、天津、沈阳和北京的差距是越来越大的，和南方城市的差距则更大。从经济占比看，东部地区为稳定全国经济大盘发挥中流砥柱作用，中西部地区保持稳定增长态势，东北地区对全国经济支撑贡献力量持续下降。在板块内部，同为西部的西北地区增速持续逊于西南地区，重庆、贵州、云南明显增长强劲，持续领跑全国。部分资源型地区增速下降明显，如甘肃2018年经济增速为6.3%、内蒙古则为5.3%。

第四，对城镇化空间无序扩张问题长期缺乏有效对策。一些地方不顾发展实际，以城市群、新城新区、大学城、特色小镇等概念，竞相扩展城镇化用地空间，侵占大量生态用地和农业用地。从1996年年底到2009年，13年间中国耕地减少了1.4亿亩，年均减少1000多万亩。

第五，社会经济与自然基础的适应关系没有得到切实改善。我们虽然在经济发展上取得了很大成效，但生态环境的消耗也是比较大的：荒漠化面积越来越大，目前有264万平方公里，占全国的27%；沙漠化面积有174万平方公里，占全国的18%；水土流失面积有356万平方公里，占全国的37%；石漠化面积有12.96平方公里；酸雨面积有320万平方公里左右。

第六，区域协调的发展体制机制依然不健全。一是户籍、土地、资金等要素流动机制不畅通；二是财税体制，如一般性转移支付规模偏小、专项转移支付名目繁多；三是资源和生态补偿机制尚未形成；四是对区域规划缺乏法律保障。

三、新时期区域协调发展总体思路

面向未来，我们可以把新时代区域协调发展总体思路概括为几个方面：以“四大板块”为基础，以主体功能区战略和国土空间规划为本底，以新型城镇化战略为牵引，以“两河三区重大区域战略”为重点，坚持“扬强扶弱联动”，提升优势区域整体实力和竞争力，扶持问题区域增强自我发展能力和可持续发展能力，实现区域协调互动与对外开放相互促进相互支撑，形成区域协调协同共同发展的良好局面。

（一）增强人口与经济协调性，推动人口自由流动，打造区域发展的新平衡

以新兴城镇化战略为牵引，要求我们适应人口流动的新态势。实际上，现在跨区域人口流动是越来越多的，即往发达地区、发达城市进行流动。我们要适应人口流动的新态势，坚定不移地实行城镇化战略、推进城镇化进程；要打造城乡双项自由流动的格局、区域发展的新平台，把不适宜居住地方的人口迁出来；持续推进城镇化、制度改革和人口资源流动。我们要让有意愿和有能力的农民工落户定居到城市里面，减少常驻城镇化率和户籍人口城镇化率的差距，使城镇化水平保持增速。我们提出“实施新一轮1亿非户籍人口落户城市计划”，解决非户籍人口落户城市的关键问题，包括：实施分区域差别化的综合落户政策、把住房保障作为帮助非户籍人口落户城镇的首要任务、落实各级政府对市民化的责任、将农民工落户从审批制改为准入制、在农民工聚集地区探索建立农民工落户综合试点。

（二）扬强扶弱联动，因势利导促进区域发展的整体性和协调性

第一，扬强。我们要提升先发区域、培育后发区域，筹谋布局打造战略性的持续增长空间；要谋划好增长空间，不断支撑经济增长的空间；打造全球引领性的增长区域，如长三角、珠三角、京津冀、成渝地区；打造区域引领性的增长区域，即以都市圈为形式的省会城市圈；培育一批后发接续性增长区域。

第二，扶弱。我们要因势利导，引导和控制区域分化，分类扶持衰退地区和特殊困难地区振兴发展。对于老少边穷地区，我们要针对不同类型的发展困难，各有侧重地进行政策扶持，增强其造血功能，推动可持续发展。对于衰退地区，我们要加强其转型的能力，加强政策规划，引导地区走出一条转型之路。对于后滞地区，我们要推动地区摆脱传统的发展模式，补齐区域发展短板，破除区域发展的瓶颈。

第三，联动。这个指的是轴带联动，南北协作，增强区域发展的协同性。我们提出的“两横三纵”的发展之路，就是要发挥轴带联动的作用。我们还要建立南北协助机制，如发达地区扶持欠发达地区，提升协作水平，形成以东带西、以南促北的各地区联通发展的格局。具体的说，一是要统筹东中西、协调南北；二是要依托城市群打造经济区，加强跨区域的经济联系；三是要创新区域发展模式，形成对口协作和结对帮扶的协作。

（三）加强对基本农田保护区、战略性资源能源储备区、生态保护区的刚性控制，强化粮食、能源和生态安全保障

第一，严格控制基本农田保护区。

第二，建立战略性资源储备区。根据《国土资源“十二五”规划纲要》，将石油、铀、煤炭等列为我国的战略性资源，建立一批矿产资源战略储备基地，对优势矿产地“留而不开”。

第三，建立生态安全保护区。天然林保护区、草原区、水源保护区、自然灾害频发地区、石漠化和荒漠化地区、水资源严重短缺地区、水土流失严重地区等对全国或较大区域范围内生态安全有较大影响力的区域。

（根据宣讲家网报告整理编辑，

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