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郭玮:提高领导干部法治思维能力(2)

一、提高领导干部法治思维能力的必要性

探讨培养法治思维的必要性,实际上也是探讨要实行法治的必要性,因为法治思维是基于对法治的认识而形成的一种思维方式。不管是谁,如果没有对法治的了解,没有对法治必要性的认识,没有从心底里流淌出来的那份对于法律的信仰与敬畏,是绝对不可能树立起法治思维的。所以,正是从这个意义上来说,我们探讨培养法治思维的必要性,也是在探讨实行法治的必要性。

下面就让我们来看一下必要性分析,我们将从两种角度对必要性进行分析:一是国际国内两种视野;二是历史和理论两种维度。首先就从国际国内两种视野来看。在国际上,当今这个时代,可以说是法治获得普遍化认同的时代,普遍到什么程度?普遍到获得全球化认同的时代。从整个国际社会来看,中国顺应这种国际形势,正处在全面推进依法治国的新时代,首先从国际视角来看,人类文明发展到今天,当今世界国与国之间的竞争,主要是制度之间的竞争与较量。法治作为一种规则自治,体现的就是制度文明。

纵观世界各国的发展,我们也会发现,凡是经济发达、综合国力比较强的国家,往往也是法治现代化程度比较高、法旨昌明的国家。相反,凡是经济发展相对落后,综合国力相对薄弱的国家,也是法治化程度比较低的国家。由此可以看出,法治在一个国家的经济社会发展当中所发挥的巨大作用,对于维护这个国家的稳定秩序它所发挥的巨大作用。正因为如此,当今世界,包括中国在内的世界各国,已经充分认识到了法治在当今时代是最好的治理方式。这里有一个数据,在当今世界195个国家的现行宪法中,法治入宪的有139个,已经超过了70%,我们国家是在1999年修改宪法的时候加入了依法治国建设社会主义法治国家,标志着我们国家法治入宪。正如习近平总书记所说,人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理,要善于运用法治思维和法治方式进行治理。这就是我们放眼全球,从国际视野的角度来看法治在当今时代所处的地位和所发挥的巨大作用。

接下来,把视线再拉回到国内。当今的中国正处在一个全面推进依法治国的新时代,改革开放以来的依法治国路线反映了我们党在探索社会主义法治道路上的重要时间结点、重大标志性事件,以1978年十一届三中全会的召开、16字法治方针的提出为起点,也就是大家非常熟悉的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。再后来,1997年党的十五大将依法治国确立为基本方略;党的十六大将依法治国基本方略得到全面落实,列入全面建设小康社会的重要目标;党的十七大提出加快建设社会主义法治国家;党的十八大提出全面推进依法治国,将法治上升为治国理政的基本方式。尤其值得一提的是,2014年党的十八届四中全会的召开,将依法治国定为会议的主题,这是我们党历史上第一次以中央全会的形式专门讨论全面依法治国的若干重大问题。在这次会议上,全面推进依法治国的指导思想、目标道路、原则体系等一系列重大问题都得到了确立,这是我们党对于全面依法治国做出的重要战略部署和顶层设计,也是向国际社会释放了一个中国要全面推进依法治国的重要信号。

为了加强党对全面依法治国的领导,党中央成立了全面依法治国领导小组,后升格为委员会。2019年8月,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上,提出全面依法治国的十个根本遵循,其中就谈到坚持抓住领导干部这个关键少数。全面推进依法治国,就必然要求领导干部作为关键少数要树立起法治思维。以上就是我们从国际国内两种视野,对实行法治必要性的分析。接下来就让我们从历史和理论两种维度进一步探讨。

我们先从历史中去寻找我国法旨的历史根基与发展。“流之长者,其源也远”,党中央提出依法治国,绝不是一夜之间的突发奇想,一定有深厚的历史渊源。翻开中华文明五千多年的厚重历史,我们从历史中去探寻法治的基因。我们说,中国有悠久的法律传统,但是古老的中华文明并未孕育出现代法治基因,为什么这么说?我们是有历史依据的。据《左传》记载,夏有乱政,而作《禹刑》,《禹刑》是夏朝法律的总称,是我国现有文字记载的最古老的法,产生在大约距今3500年左右,与世界上最早的成文法典《汉谟拉比法典》相差也不过几百年。在这一个时代所产生的《禹刑》,是比资本主义两大法系——大陆法系和英美法系要早了1500多年,所以从年代上来说,我们有法、法律的传统,年代非常久远。

再从影响上看。中华法系是世界五大法系之一,《唐律》就是中华法系的最高代表。《唐律》对于世界的影响就是把理法结合的治国之道传播到了全世界,如最明显的我们近邻日本的《大宝律令》,就是唐律的翻版,可见它的影响之大。由此可见,我们有着悠久的法律传统,而且影响很大。

但是为什么说古老的中华文明并未孕育出现代法治的基因?因为封建社会、传统社会是人治社会,强调君主的权力至上、权大于法,法律仅仅是维护君权和统治老百姓的一个工具。现代的法治基因是什么?现代法治的核心恰恰是要强调限制住公权力,而保障公民个人的私权利。所以我们看传统社会,它的对于权利和法律之间的这种关系、认识,恰好与现代法治的基因是相违背的,正是从这个角度上来说,古老的中华文明并未孕育出现代法治基因。

近代以来,许多仁人志士在追寻法治的道路上进行了艰辛的探索,比较典型的如清末的沈家本修律,但也随着清王朝的覆灭无疾而终;孙中山领导制定的《中华民国临时约法》,也在北洋军阀的连年混战中形同具文。近代的屈辱史一再告诫我们,当广大人民还只是当权者统治的对象,当外国的军队可以在中国的土地上肆意横行的时候,法治于广大人民而言只是“镜中花、水中月”不可企及。新中国成立,中国人民从此站了起来,才在中国共产党的领导下开始了探索社会主义法治的道路。

新中国的成立,为社会主义法治奠定了根本的政治基础和社会基础,接下来就让我们看一下新中国法治道路的探索与实践。我们可以把它分为五个阶段:

第一个阶段是从1949年至1956年,我们称之为奠基与初创阶段。在这个阶段,我们是非常重视法治的。新中国刚刚成立,百废待兴,法治建设也是如此。这个阶段有两个重大事件:第一个是1954年宪法的颁布,54年宪法是毛泽东同志亲自领导制定的,也得到了我们整个社会的高度参与,是新中国第一部社会主义性质的宪法,是人民的宪法,也是我们今天宪法、法律的源头。第二个时间就是1956年,八大召开。董必武先生代表党中央作了一个精彩的发言,把亚里士多德关于法治的论述概括为有法可依、有法必依,这就是我们当时的法治方针。所以,有法可依、有法必依并不是党的十一届三中全会最早提出来的,最早是由董老在中共八大上就已经明确提了出来。董老是我们党的创始人,党的领袖,也是党内的法学家,这八个字就体现了当时中央的法治方针。

第二个阶段,我们把它称作为徘徊与破坏,是从1957年到1977年。这个阶段的特点就是前十年在要不要法律上进行徘徊,后十年法律就被破坏。我们先来说徘徊,徘徊从1957年开始,到文革之前,这个时候主要是法律虚无主义。什么是法律虚无主义?就是法律它有,但是又不在治国当中发挥作用。那么到了文化大革命,法律就遭到了破坏,给整个国家和民族带来了深重的灾难。

第三个阶段,从1978年到1997年,我们把它叫恢复与重构,以1978年党的十一届三中全会16字法制方针的提出为起点。大家需要注意的是,这个地方的法制指的是制度的制。我们说这个阶段可以把它叫法制发展的突飞猛进阶段,一个标志性事件就是1979年第五届全国人大二次会议在一天之内就通过了包括《刑法》《刑事诉讼法》在内的七部法律,也就是我们常说的“一日七法”,这个在世界立法史上也是罕见的。

我们为什么把这个阶段划到1997年?因为1997年是我们党对于法制认识的一个转折点,为什么这么说?1997年3月份开人大会议,总理做政府工作报告,提到了依法治国,建设社会主义法制国家,9月份党的十五大召开,总书记做政治报告,同样还是这句话,依法治国,建设社会主义法治国家,但是改了一个字,从法制,制度的制,变成了法治,治理的治。“制”强调的是有法可依、有法必依,主要是改变以往那种无法可依的状态。“治”强调不仅要有法,而且这个法还必须是良法,体现公平正义、保障人权的良法;不仅要有良法,而且法律还必须要处于至高无上的地位,也就是说要有良法、善治。这一字之差,就体现了我们党对于法治的认识,我们党执政理念和执政方式的转变与飞跃。

第四个阶段,1997年到2012年,我们叫探索与形成阶段。这个阶段有一个重大事件,就是在2011年的时候,时任全国人大常委会委员长吴邦国同志,宣布中国特色社会主义法律体系已经形成,我们形成了以宪法为统帅、以七个部门法为主要内容的中国特色社会主义法律体系,所以我们叫探索和形成时期。

第五个阶段,2012年至今,即是全面推进依法治国的新时代。党的十八大明确提出新的16字法治方针:科学立法,严格执法,公正司法,全民守法。立法、执法、司法、守法,涵盖了法律实施的整个环节,区别于过去的16字法制方针。同时,党的十八大报告提出全面推进依法治国,法治是治国理政的基本方式。2017年,党的十九大召开。党的十九大报告明确指出,坚持全面依法治国,全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。把依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求,这是我们党总结我们国家社会主义建设实践所得出的重大结论,这个结论也是以习近平同志为核心的党中央对于社会主义理论和实践的重大贡献。

历史是最好的老师,无论是数千年中华文明的演进,还是中国共产党人带领中国人民探索法治道路的艰辛与坎坷,都一再诠释着“法令行则国治,法令迟则国乱”的深刻道理。正如习近平总书记这一段语重心长的话:法治兴则国家兴,法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明,什么时候就国泰民安。什么时候忽视法治、法治松驰,什么时候就国乱民怨。

以上就是我们从历史的角度去进行梳理为什么要实行法治。接下来,就让我们从理论上去寻找例行法治的依据,那么我们看下面一个问题,全面例行法治的理论依据。首先和大家探讨一个问题,大家认为现代法治的核心价值在哪儿?其实在前面也有谈到过,现代法治的核心价值就是违反公权力、保障私权利。我们都知道公权力来源于私权利,而在实践中,私权利又往往总容易受到公权力的侵害。为什么私权利最容易受到公权力的侵犯?因为公权力是由人来执掌的,而人的本性是自私的。老祖宗告诉我们,人之初性本善,但科学研究发现,人具有自私的本性,这是我们说的第一个理论要点,人的自利本性,决定了我们要实行法治。

被誉为达尔文之后最伟大的生物进化学家,理查德·道金斯,在他的著作《自私的基因》里头谈到,成功的基因就在于它的自私性,而基因的自私性又会导致个体行为的自私性。正因为这样,我们才要对手中拥有公权力的人行使权力加以限制,用什么来限制?用法律和制度来。正如美国政治学家麦迪逊所说,如果人都是天使,那就不需要任何政府了;也正如孟德斯鸠的那句名言,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。行使权力的人们,遇有边界的地方,才可以休止,那么这个边界是什么?这个边界就是法律,就是制度,就是个人的私权利。所以这是第一点,我们要从人的自私的本性上来分析,权力需要法治。

我们看第二点,市场经济的本质。市场经济条件下的商品消化,是平等者之间的自由交换,这就要求交换双方他的商品的权利归属是非常清晰的。交换双方是必须处于自由意志的,在平等地位上的这种自由交换,而且交换的结果是相对要公平,交换当中要讲求诚信。所以我们会发现,平等、自由、公平、诚信,这些市场经济的基本要求与我们法治所追求的目标是一致的,也正是从这个意义上来说,我们说市场经济就是法治经济,市场需要法治的保障,这是我们说是市场经济的需要。

接下来看第三点,是权利保障的需要。刚才谈到私权利最容易受到公权力的侵害,实际上公权力也只有在法治状态下它最容易受到制约,私权利在法治状态下最容易得到可靠的保障。举个例子,大家认为公民个人最神圣不可侵犯的权利是什么?或者换句话说,人来到这个地球上,最大的利益,最大的权利是什么?当然是生命权,你首先得活着,但是生命又很脆弱,打一棍子、拍一板砖、捅一刀,我们都有可能会丧失生命。那么,法治国家为了保障个人的生命权,它就会采取一系列的措施,比如说首先用宪法来保障生命权,宣布生命是一种权利,不可以侵犯,并且它还要设立一个独立的司法机构,只有这个机构才可以来裁决人的生死,其他任何人、机构都无此裁决权。为了防止这个司法机构,也就是法院,滥用这种裁决权,就要从实体法上和程序法上对这个机构使用这个权力进行限制和规范。由此,我们可以看出,在法治状态下,公民的个人权利、人身自由、安全才可以得到更有效,更可靠的保障。所以我们说,从权利的保障的角度来说,需要法治。

无论是从历史当中去找答案,还是从理论上去要依据,我们得出的结论都是一致的:为了实现国家的长治久安,为了实现人民的幸福与自由,我们必须要例行法治,要实行全面依法治国。习近平总书记说,依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。事实证明,领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用,也可能起到致命破坏作用,关键是如何抓住。我们说,让所有的领导干部去学习了解掌握所有的法律知识、法律条文,显然是不现实的,也没有这个必要,可以有一个关键的突破口,就是抓住培养领导干部法治思维这个突破口,因为一旦新的思维方式得以确立,旧的问题就会消失。

责任编辑:王瑱校对:李天翼最后修改:
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