2019年我国宏观经济运行与2020年宏观调控框架

二、应对经济下行压力挑战  稳字当头实施宏观调控

2019年12月10日至12日，中央经济工作会议在北京胜利召开。会议对2019年以来国内外风险挑战明显上升的复杂局面和我国迎难而上取得的经济社会发展的巨大成就进行了全面回顾，对在此过程中形成的主要经验进行了全面总结，针对2020年的经济形势给出了“全球动荡源和风险点显著增多”、“经济下行压力加大”的重要判断，并以此构建了“稳字当头”的宏观调控体系，提出了“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”的调控要求和“确保经济实现量的合理增长和质的稳步提升”的调控目标。

2020年1月中下旬，新年伊始，新春将至，受党中央、国务院的委托，国家卫健委高级别专家组赴武汉调查评估新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎）。随后，以1月20日高级别专家组成员钟南山院士接受央视专访，提出了新冠肺炎存在人传人的现象为标志，全国上下进入到以防控新冠肺炎为主要工作的阶段。1月23日上午10时，武汉开启了对新冠肺炎阻断传播的“封城”模式；1月24日，考虑到武汉与湖北其他市州的密切往来，湖北各市也陆续进入到“封城”状态；1月25日，农历正月初一，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，强调“把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”。随后，全国各地以降低人员流动、隔离疫情传播、实施联防联控、全力救治感染患者、加强药品和物资保障工作为重点的第一阶段疫情防控和社会稳定工作随之展开。

这样，对宏观经济政策体系的设计和宏观调控框架的分析就需要基于中央经济工作会议的部署和新冠肺炎疫情防控的需要来进行展开。将中央经济工作会议确定的“稳字当头”的原则和“积极财政政策+稳健货币政策”的框架作为宏观经济政策体系的设计基础和宏观调控在2020年的“中长期”要求予以落实；与此同时，将新冠肺炎疫情防控工作作为重大突发事件和2020年的“中期管理”对象进行设计，从而将2020年经济政策的一般原则与当前及今后一个阶段的疫情防控要求有效的结合在一起，实现疫情防控、经济发展、社会稳定、人民幸福的综合目标，圆满收官“十三五”，胜利实现全面建成小康社会的宏伟目标。

（一）2020年宏观经济政策体系和宏观调控的基本框架

根据上述分析，我们将2020年的宏观经济政策体系和宏观调控的基本框架按照基础要求、构成部分（横向框架）、构成阶段（纵向框架）、政策矩阵（综合框架）来进行规划设计。具体内容如下：

1．基础要求：积极财政政策+稳健货币政策

根据2019年中央经济工作会议的要求，2020年的宏观经济政策的基础政策仍然是财政政策和货币政策，而宏观调控的基础框架仍然是积极财政政策+稳健货币政策，并“坚持稳字当头，坚持宏观政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架”。这样，根据中央经济工作会议的要求，我们首先确立2020年宏观经济政策和宏观调控的四项基础要求。

第一，坚持稳字当头，宏观经济政策框架稳、方向稳、模式稳、体系稳。从当前的情况来看，国内的结构性因素和国际上的多重矛盾交织，而经济转型、结构升级和生产模式创新又需要企业有效的发挥自己的能力和潜力。因此，宏观经济政策不应过于频繁的调整，直接干预和影响市场对资源的配置，而是要将空间和时间交给市场，交给企业，由企业来做主、决策，并同企业来承担经营的成果和失败的风险。但在微观上，针对具体的企业和主体，要运用合理的手段，协助其突破关键的难关和风险点，形成对社会经济需求的有效响应机制。在社会政策上，针对市场竞争的风险和要素禀赋的差异，要建立起保障和托底制度，避免不必要的恐慌和风险情绪传递。

第二，积极的财政政策要大力提质增效。政策质量的提高和效率的提升是指更加注重政策的前瞻性、针对性、有效性，减少和降低政策成本，以及对市场不必要的扭曲。核心是要做好以下三点：一是更加注重结构调整，突出财政政策对中小企业、关键技术、短板领域和核心环节的作用，兼顾重点和全面；二是更加有效的配置财政资源，坚决压缩一般性支出，提高财政资金的使用效率，优化财政资源的配置结构；三是做好重点领域保障，集中力量实现关键领域的突破，以关键节点支撑和带动全局，坚决做好经济社会发展的保障和促进工作，支持基层保工资、保运转、保基本民生。

第三，稳健的货币政策要灵活适度。政策的灵活是指政策手段、对象和策略要保持灵活性，而并不是指政策目标、机制和原则；政府的适度是指应以市场发挥决定性作用为前提，应坚持风险管理的底线思维，支持风险与收益相平衡、增长与退出相适应。要着力做好以下三个方面：一是保持流动性合理充裕，原则上不做大规模的信用扩张计划，货币信贷、社会融资规模增长同经济发展相适应，保持社会流动性的充裕稳定，避免因开工延迟和生产停滞而导致的流动性问题；二是着力推进利率市场化改革，完善资本市场的定价机制，疏通货币政策传导机制，建立融资风险发现和管理机制，降低社会融资成本；三是要深化金融供给侧结构性改革，坚持金融的本源意识和宗旨意识，增加制造业中长期融资，更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。

第四，在基础框架之外，要将财政政策、货币政策同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力。也即，受到周期性、结构性和体制性问题的综合影响，我们对政策的使用不能单一化，而应有协调、成体系的使用各项政策，使政策的效力得以发挥，使政策的合力得以提升。在政策的施力方向上，要引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费“双升级”。

2．2020年宏观经济政策和宏观调控的“三个构成部分”

根据上述“基础要求”的内容，我们将2020年的宏观经济政策划分为三个构成部分，并构建各构成部分的“工具箱”，形成2020年可供选择和使用的政策措施。具体有：

第一层次：财政、金融政策。这属于基础性政策，既可以独立发挥作用，又可以与其他领域的政策相融合，发挥政策合力。主要的政策工具构成见表2所示：

表2  财政、货币金融政策的政策工具汇总

政策

名称

财政政策

货币金融政策

政策

工具

财政补贴（含贴息）

再贷款（含MLF）

政府采购（含购买服务）

再贴现

税收政策（含收费基金等）

公开市场操作（逆回购）

债务政策（含专项债）

利率政策（含LPR）

股权投资政策（含PPP）

信贷政策

政府担保和再担保

存款准备金

国有资本管理与处置

汇率政策

绩效管理与评价

存款保险政策

国库管理

政府投资（引导）基金等

第二层次：产业和区域政策。产业政策实际上包括两个方面：一是产业层面的支持和促进政策，如战略性新兴产业的发展支持政策等；二是企业层面的支持和促进政策，如小微企业的发展和鼓励政策等。区域政策也包括大区域政策和小区域政策：大区域政策往往是指超过一个城市范围的统一的区域政策，如成渝经济区的政策；小区域政策主要是指城市范围内部的特殊园区政策，如出口加工区、保税区等。具体的产业政策和区域政策往往要基于基础政策展开，这样形成了如表3所示的总体情况：

表3  产业和区域政策主要政策措施汇总

政策

名称

产业政策

区域政策

政策

工具

产业性财政政策

区域性财政政策

产业性金融政策

区域性金融政策

产业性人才用工政策

区域性人才用工政策

产业分类管理政策

区域体制管理政策

产业专业服务措施

区域专业服务措施

小微企业专项扶持政策

特殊园区管理政策

高新技术企业扶持政策

区域性土地政策

产业链扶持与生态提升政策

区域性地理标志、品牌政策

第三层次：消费、投资和贸易政策。这一类型的政策更加注重直接的政策产出效果，核心是要处理好市场在资源配置中发挥决定性作用的同时，更好地发挥政府作用。也即上述政策的立足点是完善市场体制机制，弥补市场短板瓶颈，提升市场效应效率，发挥区域的比较优势和产业的竞争优势。具体政策手段由于过繁过细，在此不采取直接列明的方式，而是根据具体的运行情况，坚持微观政策要活的方式进行针对性的突破和处置。