【2020-03】论人民政协制度的理论逻辑和制度优势

人民政协是具有中国特色的制度安排。这一适合中国国情、具有鲜明中国特色的重大制度安排，源自于中国共产党把马克思主义基本原理同中国实际相结合的伟大理论创造和实践创造，是植根中国大地、立足深厚中华文明根基、深得人民拥护的基本政治制度，具有深邃的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上深刻指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”“70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势。”①在深入贯彻落实党的十九届四中全会决定，充分发挥中国制度优势深入推进国家治理现代化的新征程上，在凝聚各方共识同心勠力实现中华民族伟大复兴的关键时期，深入揭示人民政协制度的理论逻辑，充分发挥人民政协的制度优势，无疑具有牵一发而动全身的重大意义。

人民政协制度，是把马克思主义统一战线理论同中国政治发展实践相结合的伟大创造，在广泛凝聚共识、努力形成最大公约数上具有独特的制度优势

统一战线理论，是马克思主义关于无产阶级革命和党的建设学说的重要组成部分。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中明确指出，无产阶级政党视野中的人民群众，具有广泛的意义，不仅包括“无产阶级”这个“真正革命的阶级”，这是党所依靠的主体阶级力量，而且包括“小工业家、小商人、手工业者、农民”等等“中间阶级”，这是党所依靠的重要社会力量。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人从中国社会实际和阶级结构状况出发，创造性地运用马克思主义统一战线理论指导中国革命实践，形成了我们党独特的统一战线理论。早在1939年10月，毛泽东同志在《〈共产党人〉发刊词》中就明确地把统一战线、武装斗争、党的建设并列为党领导人民夺取革命胜利的“三个法宝”，并把统一战线放在“三个法宝”之首。毛泽东同志精辟地指出，中国“革命要胜利，没有一个包括全民族绝大多数人口的最广泛的统一战线，是不可能的”，“我们的统一战线，是无产阶级领导的、人民大众的、反帝反封建的统一战线”。正是由于以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人始终站在大局的高度定位和开展统一战线工作，才最大限度地调动了一切拥护革命、支持革命的积极因素，形成了浩浩荡荡的革命大军，确保新民主主义革命取得了伟大胜利。

统一战线作为中国共产党人的政治法宝，其政治地位和政治功能，随着党的目标任务的变化而不断丰富发展。统一战线的性质，经历了由“革命的统一战线”到“爱国的统一战线”再到“新时代最广泛的爱国统一战线”的历史性飞跃；统一战线的功能，也经历了“由手段到目的”“由策略到制度”“由广度到深度”的不断深化过程。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央继承我们党在各个历史时期形成的统一战线思想理论，紧密结合新时期到新时代的新形势新任务，对统一战线理论作出许多创新性发展，形成了内涵丰富、特色鲜明的关于加强和改进新时代统一战线工作的重要思想。尤其是2015年5月18日习近平总书记在中央统战工作会议上的重要讲话和2015年9月22日中共中央印发的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，对新的历史条件下统一战线的性质、地位、功能、任务和做好统战工作的基本方针、制度保障作出精辟论述，对如何巩固发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步作出顶层设计，把党的统一战线理论提升到时代的高度。习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，是对马克思主义统一战线学说和我们党统一战线理论的重大发展。这一重要思想，是进一步开创新时代统战工作新局面的根本纲领，也是深刻认识人民政协制度的性质定位、进一步加强人民政协制度建设、发挥人民政协制度优势的根本遵循。

一脉相承而又与时俱进的党的统一战线理论与实践表明，统一战线既是一项重大政策措施，又是一项基本制度安排。作为重大政策措施，统一战线体现的是为了赢得最广泛社会力量支持，壮大共同奋斗力量，党必须采取灵活包容的政策和措施，团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，为践行党的政治纲领服务，为实现党的奋斗目标服务；作为基本制度安排，统一战线体现的是我们党孜孜以求为之不懈奋斗的民主政治制度的本质，即最大限度地尊重人民的民主权利，最广泛最充分地发挥人民的主体作用。重大政策措施和基本制度安排的完美统一，体现了我们党宽广的政治视野、博大的政治胸怀和高超的政治智慧，为统一战线注入了不竭的政治活力和深邃的制度内涵。正如习近平总书记深刻指出的：“几十年的实践证明，这个制度是适合我国国情的，植根于我国土壤，构成了中国特色社会主义制度的一个鲜明特色。”

人民政协是在党的统一战线理论直接指导下诞生的。人民政协制度与统一战线理论有着天然的内在联系。“人民政协是最广泛的爱国统一战线组织”，这既是人民政协一以贯之的性质定位，又是人民政协制度充分彰显的最基础要素。在新的历史条件下进一步坚持和发展人民政协制度，核心要义就是要深刻把握“最广泛的爱国统一战线组织”的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，坚持发扬民主和增进团结相互贯通，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，坚持一致性和多样性有机统一，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆，最大限度地团结一切有利于中国特色社会主义现代化事业的积极因素，汇聚起实现中华民族伟大复兴的磅礴力量。

人民政协作为“最广泛的爱国统一战线组织”的制度优势蕴含丰富内涵，体现在人民政协工作的各个方面。习近平总书记对人民政协在发展和壮大新时代统一战线中的独特政治优势、组织优势和制度优势进行了多维度定位：其一，人民政协“代表性强、联系面广、包容性大”，可以通过调动社会各界力量“为改革发展出实招、谋良策”，“为改革发展添助力、增合力”。其二，人民政协“人才荟萃、智力密集”，是一个“大智库”，可以把社会“各界智力凝聚起来、创造活力激发出来”。其三，人民政协的“睿智之言、务实之策植根于人民”，要通过开展专题调查研究，汲取人民群众的智慧，为党和国家工作“提出更多建设性、可操作的意见和建议”。其四，要充分“发挥人民政协协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用，促进政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，最大限度调动一切积极因素，共同致力于实现中华民族伟大复兴”。其五，要充分发挥人民政协专门协商机构的功能与作用，通过广泛多层制度化的政协协商“，寻求最大公约数”“着力增进共识、促进团结”，最大限度凝聚社会各界力量，为实现党和国家的奋斗目标和工作任务而共同发力。以上几个方面，贯穿一条主线，就是通过人民政协制度的独特优势，把最广泛的爱国统一战线转化成用制度体系保证人民当家作主、推进国家治理现代化的巨大政治效能和社会效能。

人民政协制度，是把马克思主义政党理论同中国政治发展实践相结合的伟大创造，在推进中国新型政党制度建设、加强中国共产党领导上具有独特的制度优势

现代政治是政党政治。不同政党的竞争或合作，是国家政治架构和政治发展的直接决定因素；各类政党不同的性质、宗旨、目标、任务和策略，直接影响着国家政治生态和政治发展。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中明确指出“：共产党人不是同其他工人政党相对立的特殊政党。他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。”在领导无产阶级革命和争取民族解放的斗争中“，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益”，代表整个运动的未来。中国共产党是马克思主义政党理论的坚定践行者，正是从阶级的民族的整体利益出发，我们党坚定依靠工人阶级和农民阶级，同时最广泛地团结民族资产阶级、小资产阶级和一切爱国力量，形成了浩浩荡荡的革命和建设队伍。这是中国共产党所以能取得胜利并且能长期执政的根本原因。

在中国共产党领导和团结各阶级、阶层、党派、团体为着共同目标进行长期奋斗实践中，形成了新型的中国政党制度。2018年3月4日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届一次会议的有关民主党派和无党派人士时，对中国新型政党制度进行了深刻阐释，指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”习近平总书记着重强调，这一新型政党制度“，新就新在它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物，能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端；新就新在它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端；新就新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端”。这一新型政党制度，“不仅符合当代中国实际，而且符合中华民族一贯倡导的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀传统文化，是对人类政治文明的重大贡献”。①习近平总书记关于中国新型政党制度的鲜明论断和科学阐释，为我们进一步深刻认识人民政协制度的内在逻辑、充分彰显人民政协的制度优势，开拓了广阔的空间和视野。

人民政协制度既是中国新型政党制度长期形成和发展的必然结果，又是中国新型政党制度的集中体现。从历史逻辑来说，先有中国共产党同各民主党派和无党派人士的亲密合作，后有人民政协组织的建立和制度的形成；从实践逻辑来说，各民主党派、各人民团体和各界爱国人士，是人民政协制度的主要组织载体，是履行人民政协基本职能、彰显人民政协制度优势的主要实现力量；而贯穿历史逻辑和实践逻辑之中的，就是中国共产党人把马克思主义政党理论同中国政治发展实践有机结合的深邃理论逻辑和伟大政治创造。深刻认识人民政协的新型政党制度属性，充分发挥人民政协作为专门协商机构在推进中国新型政党制度建设中的重大作用，是新时代加强和改进人民政协工作的重要内容。

充分发挥人民政协专门协商机构作用，彰显人民政协的制度优势，有利于加强党的领导，为中国新型政党制度建设提供根本保障。中国共产党的领导，是中国特色社会主义政治发展的最本质特征。坚持中国共产党的领导，是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是人民政协成立时的初心所在，也是人民政协制度的最大优势。这一制度优势集中体现在，人民政协专门协商机构，在践行党的群众路线上具有独特的功能与作用。协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现，是实现党的领导的重要方式。我们党在长期革命、建设和改革实践中逐步形成并不断完善的群众路线，既是党的生命线，也是党的工作路线，是党以坚强的领导能力和执政能力攻坚克难、不断取得胜利的传家宝。党的群众路线与社会主义协商民主，无论是在依靠主体上还是在价值指向上都是完全一致的。从群众中来、到群众中去，一切为了群众、一切依靠群众，这样一种群众路线的实践过程，本身就是通过广泛协商凝聚共识的过程。人民政协专门协商机构的功能，突出体现为把党的群众路线优势转化为协商民主优势的功能。通过多种形式的民主协商，有事好商量，众人的事情由众人商量，可以广泛集中群众智慧，调动广大群众参与国家治理和社会治理的积极性，沟通党同人民群众的密切联系，奠定党的领导的强大社会基础。实践表明，协商民主与党的群众路线，在本质上高度契合、在过程中有机融合，人民政协协商民主使群众路线实施过程更加丰富多彩、更加卓有成效。这是社会主义协商民主的独特优势，也是人民政协制度的强大生命力所在。

充分发挥人民政协专门协商机构作用，彰显人民政协的制度优势，有利于巩固发展平等合作的政党关系，为中国新型政党制度建设增添强大活力。新型政党制度主要由执政党和参政党两大要素构成，这两大要素相辅相成、缺一不可。新型政党制度有三个关键词，一是“领导”，表达的是中国共产党在新型政党制度中的领导作用。二是“合作”，表达的是中国共产党与各民主党派在新型政党制度中的相互关系。三是“商量”，表达的是新型政党制度价值实现的主要方式。这三个方面，都离不开人民政协这一基本政治制度的重要载体，都需要充分发挥人民政协的制度优势和专门协商机构的重要作用。正是在人民政协这一重要制度平台上，中国共产党与各民主党派和无党派人士亲密合作、荣辱与共，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。总之，中国新型政党制度建设的广阔政治前景和特有政治生态，赋予人民政协制度以厚重的制度内涵和强大的制度活力。

人民政协制度，是把马克思主义民主政治理论同中国政治发展实践相结合的伟大创造，在彰显人民民主真谛、发展中国式民主上具有独特的制度优势

统一战线、政党政治，其要义和精髓都是民主政治。民主从根本意义上说是一种政治制度；社会主义民主是人民当家作主的国家制度。马克思指出：“‘民主的’这个词在德语里的意思是‘人民当权的’。”“在君主制中是国家制度的人民；在民主制中则是人民的国家制度。”“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”民主政治是人类政治文明的伟大成果和根本体现；建立并巩固人民当家作主的国家制度，是一切进步人类孜孜以求的奋斗目标；马克思主义民主政治理论，是推进人类社会民主政治建设的根本指南。

马克思主义民主政治理论指明，民主制度没有统一的可以到处照搬的模式，不同的政治传统、不同的现实国情、不同的社会制度，必然形成不同的关于民主制度的价值意蕴和实现形式。马克思、恩格斯曾指出：“民主是什么呢？它必须具备一定的意义，否则它就不能存在。因此全部问题在于确定民主的真正意义。”“履不必同，期于适足；治不必同，期于利民。”民主的真正意义就在于，一是要适合本国特有的政治文化传统和现实国情；二是要有利于人民民主权利的有效实现。人民政协制度，就是中国共产党领导人民在长期奋斗中实现的、在中国传统政治文化土壤中生长起来的、有利于人民广泛政治参与和当家作主的中国式的民主政治制度。“中国式民主”，既是人民政协制度的核心要义，又是人民政协制度的强大生命力所在。

中国共产党一贯高举民主政治的光辉旗帜。在中国共产党领导人民为实现民主政治而不懈奋斗的长期实践中，逐步形成了两种有利于人民当家作主的政治制度，一种是以选举式民主为核心内容和根本形式的人民代表大会制度；一种是以协商式民主为核心内容和根本形式的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这两种民主政治制度安排，不是相互排斥的，更不是相互取代的，而是在为人民当家作主共同目标不懈奋斗中应运而生的，两种民主政治形式相互补充、相得益彰，共同构成中国特色社会主义民主政治制度的本质特征和内在优势。选举民主是人类政治文明的重要成果，是保证和实现人民当家作主权利的根本制度形式，从一定意义上说，没有选举民主，人民没有自主选择权和决定权，当然也就无民主权利可言。因此新中国成立不久，人民共和国的缔造者们就积极着手筹备，并于1954年9月胜利召开了第一届全国人民代表大会，建立起不同于西方议会制度的人民代表大会制度，这是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是中国人民当家作主、掌握自己命运的必然选择。

从一般意义上说，选举民主是一个二者择一的政治选择过程，要么赞成、要么反对，要么通过、要么否决，容不得中性选择和中性结果，甚至是一个“你上我下”“你输我赢”的对决过程。少数服从多数，失利者一方尽管是少数，但因其民主诉求得不到实现而有可能引起不满乃至对抗，而获胜者多数也很容易滋生“胜者为王”的心态，极端情况下甚至会导致民主的滥觞和“多数人暴政”。在中国特色社会主义政治发展实践中，这种现象得到了有效避免，这就是把选举民主和协商民主有机地统一起来。协商民主以尊重多数、照顾少数和求同存异为基本原则，既注重民主的结果更注重民主的过程，既强调决策前也注重执行中各种利益的博弈和融合，可以最大限度地凝聚社会各界和广大人民的智慧，形成有利于凝聚共识、融汇力量的最大公约数。选举民主和协商民主相互促进、相互补充、相得益彰，这不啻是“中国式民主”的最鲜明特征和最突出优势。正如习近平总书记深刻指出的：“在我们这个人口众多、幅员辽阔的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一；人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”

中华民族一贯倡导天下为公、兼容并蓄、求同存异的政治文化，中国共产党一贯具有联系群众、依靠群众，动员各方面力量为实现党的目标和任务而共同奋斗的政治智慧，这是以协商民主为鲜明特质和根本职责的人民政协制度所以能够产生、巩固和不断发展的根本基础。把马克思主义民主政治理论同中国政治发展实践有机结合起来，着力探索“中国式民主”的核心价值和有效实现形式，这是以协商民主为鲜明特质和根本职责的人民政协制度所以具有强大生命力的内在逻辑。从新中国成立前夕的协商立国，到社会主义建设和改革开放时期的协商建国，再到中国特色社会主义进入新时代的协商治国，鲜明彰显了人民政协制度所内蕴的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，深刻凸现了人民政协制度所具有的独特政治优势和制度优势。正是在深入总结社会主义协商民主的实践经验和人民政协发展历程的基础上，习近平总书记在党的十九大报告中创造性地指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”充分发挥人民政协专门协商机构的作用，着力彰显有事好商量、众人的事情由众人商量的人民民主的真谛，推进“中国式民主”朝着更加制度化、规范化、程序化、法治化方向发展，无疑是新时代人民政协制度建设的重中之重。

[参考文献]

[1]习近平谈治国理政(第一卷)[M].北京：外文出版社，2018.

[2]习近平谈治国理政(第二卷)[M].北京：外文出版社，2017.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019.

[5]关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京：人民出版社，2015.

[6]包心鉴.社会治理创新与当代中国社会发展[M].北京：人民出版社，2014.

（作者简介：包心鉴，山东大学特聘教授、博士生导师，济南大学政法学院名誉院长，山东省政协“习近平加强和改进人民政协工作重要思想研究基地”首席专家）