建立市场化法治化化解过剩产能长效机制

建立市场化法治化化解过剩产能长效机制

化解过剩产能是深化供给侧结构性改革的一项重点任务。《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调要建立市场化法治化化解过剩产能长效机制。从经济学看,化解产能过剩实质上是资源再配置问题。建立化解过剩产能长效机制,重在形成一个法治约束下主要由市场决定资源配置的体制机制,更多以改革的办法打通过剩产能形成的制度性梗阻。

引入市场机制有效化解过剩产能。产能过剩问题并不是中国经济的“近忧”,但化解过剩产能的传统办法具有行政命令主导的特征。有据可查,早在20世纪90年代中期,钢铁、电解铝、水泥和平板玻璃等行业出现的盲目投资和重复建设问题,就已经得到了高层广泛关注。20多年来,虽然产能调控政策日趋严格,但这些本已过剩的传统行业仍持续面临严峻的产能过剩问题。究其原因,主要在于化解过剩产能的传统办法遵循着“行政准入限制—过剩产能界定—过剩指标分配—淘汰落后产能”的思路,过剩产能的化解是由行政命令主导而非市场主导。部分地区甚至出现了“行政分配指标去产能”的做法,盯住数量目标而忽视制度建设、以“行政命令干预”替代“体制机制改革”的现象时有发生。诱发过剩产能形成的制度性梗阻,长期以来并没有打通。

以市场为主导化解过剩产能,有效避免了行政命令主导模式下的诸多弊端。自2014年开始,在钢铁、电解铝、水泥等产能严重过剩的行业中,逐步引入了市场主导化解过剩产能的方式。在产能总量控制和严格约束下,允许企业之间进行产能置换指标交易。而在此前,由于存在严格的行政性准入审批限制,产能过剩行业原则上不再审批核准新产能,一定程度上出现了“先进产能进不去、落后产能出不来”的现象。在这种总量控制下的“半市场化”指标交易方式中,先进产能通过购买产能指标进入市场,落后产能则通过出售产能指标退出市场,真正实现了由市场来识别筛选先进产能和落后产能,缓解了由政府部门判断落后产能面临的信息不足难题。更多运用市场化手段化解过剩产能,逐渐成为近年来产能调控政策的一个新特征。以差别化的要素价格引导企业淘汰落后产能,更加注重发挥市场机制作用。在化解过剩产能实践中,市场化手段被引入到企业兼并重组、破产清算到债转股等各个环节,避免了传统“拉郎配”式兼并重组带来的效率损失。僵尸企业和落后产能的市场化退出机制不断优化,有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和政策不断健全。

市场化去产能需要法治加以保障。在市场这只“看不见的手”引导下,成本低的产能在竞争中胜出,成本高的产能被市场淘汰。但遗憾的是,市场也有一只“看不见的眼”,它难以辨识企业成本之高是由于自身运营效率低,还是因为承担了更多社会责任。一言以蔽之,市场只会淘汰那些总成本高的企业。因此,如果政府没有一视同仁地对企业进行有效的社会性监管,市场反而会逆向淘汰那些对社会更负责任的高成本企业。比如地方对企业排污行为的监管松紧不一,就会使得部分企业因为少承担或不承担污染治理责任而保持低成本。这时候,缺乏政府法治保障的市场化去产能模式,反而被异化为一种“劣胜优汰”的筛选机制。这意味着,法治化是市场化去产能的前提和基础。

日益严格的环保、质量、安全等法规标准陆续出台,法治化成为化解过剩产能政策的又一典型特征。特别是借助大数据和“互联网+”等信息技术,企业排放等重要环保数据可以直通中央,在很大程度上避免了环保数据由下级向上级传递的信息失真问题,企业越来越难以靠逃避社会责任降低成本。执法方式科学化和现代化,遏制了地方监管程度松紧不一可能带来的这些“监管套利”行为。可以说,法治化去产能手段,保证了企业在更加公平的市场竞争环境中进行产能调整。

建立长效机制应打通制度性梗阻。长期来看,形成化解过剩产能的长效机制需要有效识别制度性梗阻。习近平总书记在中共中央政治局会议中多次强调,要“打通去产能的制度梗阻”。经济逻辑表明,过剩产能持续形成的背后确实存在许多制度性梗阻:首先,过去的政绩考核以GDP为主,在地方竞争制度下,地方确实有通过增加产能创造GDP的客观动机;其次,分税制改革以后,财权上升、事权下降,地方需要为财力支撑寻求保障,也有通过增加产能创造税收保障财力的内在激励。最后,生产税尤其是增值税占主导,是工业生产为主的传统经济结构下我国税制的典型特征。而产能过剩的传统行业,往往也是贡献大量增值额的产业。这些正是去产能“顽疾”的制度性梗阻和体制机制“病灶”。

建立化解过剩产能长效机制,不仅要在法治约束下形成由市场决定资源配置的体制机制,更要以改革的办法优化过剩产能形成的体制和制度基础。从政绩考核来看,不唯GDP、不以GDP论英雄的新政绩观已经形成共识。在央地关系上,2018年以来基本公共服务、医疗卫生、科技、教育和交通运输等领域,中央和地方财权事权关系重新进行了调整。从税制改革来看,中央持续给地方放权让利,特别是实行了多年的增值税中央与地方75∶25分成比例,已经调整为中央地方“五五分享”,减缓了地方政府财政资金压力。这些富有成效的体制机制改革,大大弱化了地方扩张产能的激励。过剩产能形成的体制和制度基础发生根本性变革,无疑为建立化解过剩产能的长效机制奠定了坚实的基础。

责任编辑:刘宇同校对:刘佳星最后修改:
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