“局部空转”现象产生的深层次根源

【摘要】制度的生命力在于执行。当前，一些制度设计的客观因素以及执行主体的主观因素导致我国出现了“局部空转”现象，使得一些地方在执行中央政策时打折扣、搞变通、玩花样，中央精神得不到有效落实；在进行监督考核时，一些地方为了应付不同层级、不同部门、不同名目的检查，采取形式主义措施，使得“空对空”的恶性循环出现。“局部空转”会阻碍地方经济社会发展、影响全面深化改革推进、损害政府公信力、影响国家治理体系的正常运行。因此，必须要找准病灶、及时治理。

【关键词】制度执行   “局部空转”   国家治理    【中图分类号】D621    【文献标识码】A

2013年，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化；2019年，党的十九届四中全会专门就坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题作出决定，系统集成了党的十八届三中全会以来全面深化改革的理论成果、制度成果、实践成果，清晰勾勒出新时代全面深化改革的顶层设计。党的十九届四中全会和党的十八届三中全会历史逻辑一脉相承、理论逻辑相互支撑、实践逻辑环环相扣，目标指向一以贯之，重大部署接续递进。

从国际层面来说，参与国际制度的制定、掌握一定的规则制定权，是衡量国家竞争力以及国际地位的重要指标；从国内层面来说，制度建构的科学程度、制度体系的完备程度、制度执行的有效程度，决定了国家治理现代化的实现程度。制度在国际治理、国内治理中具有重要作用，因而确立一套科学、系统、完备的制度体系非常重要。

制度的生命力在于执行。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央连续出台一千多项改革举措，推动我国改革呈现全面发力、多点突破、纵深推进的新局面，然而一些制度政策却在具体执行过程中或者发生变形，或者并未落地，走形式、打折扣、缓落实、不落实等情形仍时有发生，使得中央精神在“上传下达”中“局部空转”，亟待解决的问题在推诿扯皮中“局部空转”，改革在人力、物力的虚耗中“局部空转”。“局部空转”会阻碍地方经济社会发展、影响全面深化改革推进、损害政府公信力，因此，必须要找准病灶、及时治理。

当前，一些地方存在的“局部空转”现象值得关注和反思

建构科学、系统、完备的制度体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。但制度只有执行了才是有用的，只有执行好了才是有效的。我国既有的制度体系不可谓不科学、不系统、不完备，但“局部空转”使得一些制度成为“摆设”。当下，一些地方存在的“局部空转”现象值得关注和反思。

在执行中央政策时，一些地方打折扣、搞变通、玩花样，使得中央精神得不到落实。比如，一些地方对中央政策实行“替换性”执行，即根据地方利益把中央某项政策替换成更容易操作、更容易出政绩的政策。一些地方对中央政策实行“选择性”执行，即或是选择“对象”执行，根据不同对象确定不同的政策措施以及宽严标准；或是选择“时机”执行，上级抓得紧、盯得牢时就认真执行，出了问题后就认真执行，运动式、阶段式地执行；或是选择“场合”落实，上级领导在与不在不一样、有无问责监督不一样、迎检送检不一样。一些地方对中央政策实行“附加性”执行，即一些领导干部为了多出政绩、增加晋升砝码，对中央制定的政策补充附加条件，为政策执行打开“方便之门”。还有一些地方对中央政策实行“欺骗性”执行，即通过编造数字表格、文字材料、虚假典型等方式营造中央政策上通下达的景象。以上这些执行方式专注于搞花拳绣腿、搞形象工程，实质却是欺上瞒下。

在推进改革时，一些地方并没有真刀真枪地革除流弊，而是让制度政策“在空中划过一条美丽的弧线”，最终流于形式。比如，关于学生减负问题，教育部门曾多次下发“减负令”，但是相关政策颁布后却出现了“校内减负、校外增负”“学校减负、家长增负”的尴尬局面。因此，教育部门只能进一步规范校外培训机构发展，如规定相关培训机构“只能收取三个月的学费”“最晚关闭时间不得超过晚上8点半”……但即便三令五申，校外培训机构的发展依然不够完善，家长们让孩子参加校外培训的热度并没有下降。再比如，在生态环保领域，为了保护海洋渔业资源，我国自2017年起对北至渤海湾、南至北纬12度的南海海域施行最严格的海洋伏季休渔制度。渔民们对这项制度十分认同。但是，各地在具体实施这项休渔政策时却发现了问题。因为从北到南，休海海域的跨度近3000公里，关系到数千种产卵期、生长期各不相同的海洋生物，把休渔的起始时间都规定在5月1日明显不合理。机械的“一刀切”“一个标准”，不仅违背了自然规律，也损害了人民的切身利益。

在进行监督考核时，一些地方为了应付不同层级、不同部门、不同名目的检查，以形式主义应付形式主义，使得监督考核出现“空对空”的恶性循环。上边的监督考核名目繁多且多有重复，使得下边尤其是基层干部苦不堪言，“5+2”“白加黑”成为工作常态。但即使如此，依然有开不完的会、写不完的材料、填不完的报表。为了改变监督考核制度存在的问题，2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确提出将2019年作为“基层减负年”，整治文山会海，改变督查检查考核过多、过频、过度留痕的现象，完善问责制度以及激励关怀机制。需要注意的是，这些意在为基层松绑减负的制度能否摆脱“局部空转”的恶性循环，还需要假以时日才能得出结论。

制度设计不合理是导致“局部空转”的客观原因，执行主体的主观因素是导致“局部空转”的主观原因

党的十八大以来，中央推行的改革举措不可谓不多，但是并非各项举措都能顺利落地。有些制度政策在执行过程中总是被打折扣、掺水分、搞变通，因而出现了“局部空转”问题。

制度设计不合理是导致“局部空转”的客观原因。如何构建科学高效的制度，无疑是一门学问。制度本来是规范人们行为的规则，规则制定只有科学合理，才能很好地规约、引导、激励人的行为；而不科学、不合理的规则只会失去其应有的规约作用。在规范人的行为这一问题上，制度只为人的行为划定空间，并不具体地规定人应该如何作为。制度划定的行动空间如果过大，就会丧失规约作用，效用就无从体现，这样的制度就是习近平总书记所说的“牛栏关猫”式的华而不实的制度；制度划定的行动空间如果过小、较为具体，便不再具有可操作性，便不能称其为制度。有些制度政策之所以无效用，在执行过程中被改装、被兑水、被变通，就是因为设计存在问题。有的制度政策既不是基于实际需要确立起来的，也不是从扎实的基层调查研究中得出的结论，而是一些地方或部门为了标新立异而强行创造出来的。这些所谓的新制度、新政策注定先天不足，难以落地。比如，有些制度政策过于教条，搞“一刀切”，不接地气，与实际情况脱节；有些制度政策囿于一域，不仅缺乏相应的配套措施，而且与既有的相关制度规定相抵牾，使得制度体系缺乏系统性、协调性、全局性（制度之间互相打架，就会使得执行者无所适从，而让人无所适从的制度无疑会失去存在的意义）；有些制度政策是倡导性的、引导性的，在实际运用过程中却被要求“顶格”执行，即要求执行部门“一条线通到底”“一个标准用到底”“一个时间统到底”。这种简单粗暴、不分具体情况强制要求“齐步走”的制度，在具体实践环节必然会遭遇“局部空转”，影响执行效果。

执行主体的主观因素是导致“局部空转”的主观原因。制度最终是靠人执行的。执行主体认同制度、重视制度、依规办事，制度就能发挥作用。反之，执行主体出于各种主观原因，千方百计地绕着制度走，搞变通、兑水掺假，制度就会变形或者沦为摆设，因而也就出现了所谓的“局部空转”。为什么有了制度却不执行？好的制度无法很好地贯彻下去？除了上面所说的制度设计本身不科学、不合理、不配套等原因外，执行主体的主观因素也不可忽视。比如，一些领导干部缺乏制度意识、规则意识，存在违法、违规、违纪的侥幸心理；一些领导干部缺乏大局观，使得个体利益、局部利益支配头脑和行为，出现趋利避害、投机取巧等心理，制度执行讲条件、计得失、看收益；一些领导干部缺乏责任感，缺乏“为官一任、造福一方”的担当，甘当昏官、懒官、庸官、贪官，既没有“功成不必在我、功成必定有我”的境界，也不具备“我将无我”的情怀，执行中央政策时得过且过、敷衍了事；一些领导干部形式主义、官僚主义作风严重，热衷于走过场、秀形象，不干实事、不干正事；一些领导干部政绩观错位，不以提升人民群众的获得感、幸福感、安全感为己任，反而把“乌纱帽”看得比泰山还重，急于出政绩，热衷于搞“一刀切”，导致制度出现“局部空转”。

“局部空转”会阻碍地方经济社会发展、影响全面深化改革的推进、损害政府公信力、影响国家治理体系的正常运行，必须予以警惕、及时治理

古人云：“纵有良法美意，非其人而行之，反成弊政。”挂在墙上、写在纸上、悬在半空、打折变形的制度等于一纸空文，不仅不能在治国理政中发挥作用，反而会成为“弊政”。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确表示，“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。牛栏关猫是不行的！要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人。制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是‘橡皮筋’”。由此可知，制度执行打折扣、搞变通、玩花样的“局部空转”危害极大。

“局部空转”会阻碍地方经济社会发展。党中央推行的各项重大改革举措都建立在深入的调查研究基础之上。而那些拍脑袋、出风头、为标新立异而推出的制度和政策注定会终结于书面，成为“文字档案”。鲜活的制度需要良好地执行，因此，地方应按照党中央的决策部署认真贯彻落实，一步一个脚印，完成一项项改革任务，实现一个个发展目标。只有如此，才能打赢脱贫攻坚战，兑现全面建成小康社会的承诺，也才能如期实现中华民族伟大复兴。如果哪个地方、哪个领域、哪个部门不按照党中央的制度规定办事，不与党中央的精神保持一致，经济社会发展就会遭遇障碍。比如，制度如果在脱贫攻坚中“局部空转”，就意味着脱贫成就不扎实、脱贫工作难以持续，而能否打赢脱贫攻坚战直接关系到全面建成小康社会目标能否如期完成；如果制度在政务服务中“局部空转”，将会直接影响到营商环境的改善以及人民群众获得感、幸福感的提升，进而影响到以人民为中心理念的落实、落细。

“局部空转”会影响全面深化改革的推进。中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革已经进入深水区、攻坚期，水深流急、险滩难过，要突破各种制度藩篱以及利益固化，必然会面临很多风险挑战。对于这个时期的全面深化改革，建章立制、构建体系，增强改革的系统性、整体性、协同性，尤为重要。正如习近平总书记指出的，“相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也强调，“推进全面深化改革，既要保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又要抓紧制定国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展、永葆生机活力”。由此可知，“空转”造成的影响不是局部的事情。“不谋全局者不足以谋一域”，“局部空转”必然会阻碍全面深化改革的整体推进。在全面深化改革整体推进时期，制度建设需要搞好配套衔接，做到彼此呼应，进而增强整体功能。任何领域、任何方面的制度如果没有衔接好，都会影响整体功能的发挥；任何领域、任何方面的制度如果没有执行好，都会影响整体改革的发展。

“局部空转”会损害政府公信力。公信力作为社会成员对政府履行其职责情况的评价，实际上反映了公众对政府的信任。官僚主义、形式主义、执法不公、违法不究、为政不廉、权力寻租、假公济私、贪赃枉法、贪污腐化等歪风邪气和腐败现象的存在，损害了社会成员对政权机构的信任。执行中央制度政策如果打折扣、走形式、缓落实、不落实，就会损害政府公信力。建立社会成员与政府之间的信任感实属不易，然而破坏这种信任却轻而易举。作为政府部门，理应上传下达中央精神、贯彻落实中央制度、推进全面深化改革各项举措落实、兑现政府对人民群众的各项承诺，而一旦出现“制度空转”，便会直接影响政府在社会公众心目中的形象。须知，政府形象被毁就意味着政府公信力的丧失。人们会质疑：一个对“上”都敷衍塞责的政府又怎么会对“下”恪尽职守？更可怕的是，一旦政府公信力丧失，便会陷入“塔西佗陷阱”无法自拔。而这种不信任在社会矛盾激化时会以暴力的形式爆发，造成社会失序。

“局部空转”会影响国家治理体系的正常运行。中华人民共和国成立70多年来，经过几代人的探索和努力，确立了中国特色社会主义制度体系。这套制度体系由根本制度、基本制度、重要制度配套衔接构成。中国发展创造的“两个奇迹”，证明了这套制度体系具有显著优越性。未来很长一段时期，我国制度建设、治理体系和治理能力建设的着力点和目标任务，是坚持和完善中国特色社会主义制度，推进实现国家治理体系和治理能力现代化。对于千辛万苦探索、确立起来的制度，我们要有足够的自信。与此同时，也要对制度建设“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题有清晰的认识。要认识到推进国家治理体系和治理能力现代化是有前提的、有条件的，即坚持和完善中国特色社会主义制度。2019年11月26日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十一次会议并发表重要讲话，这是党的十九届四中全会后召开的首次中央全面深化改革委员会会议。会议明确指出，“我们现在要做的是，推动各项改革向制度更加成熟更加定型靠拢，让各项改革相得益彰、发生化学反应”“改革已建立制度框架的，要对照四中全会精神继续巩固完善，建立长效机制；正在探索的要狠抓攻坚克难，实现突破，做好总结提炼、形成制度安排；有待谋划推出的，要大胆改革创新，及时研究制定方案。要在精准谋划、精准实施上下足功夫，改革解决什么问题、什么时候推出、对制度建设有什么作用都要做到心中有数。要把握不同改革的特点性质，坚持出台方案、健全机制、推进落实一起抓。落实改革方案要因地制宜、有的放矢，不搞上下‘一般粗’，不搞‘一刀切’。要聚焦制度是否有效运转开展督察，看改革是否实现目标集成、政策集成、效果集成”。

党的十九大报告明确指出，“只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。因此，必须要坚决贯彻执行好制度，不能让制度在“局部空转”中失去生命力。当前一些地方存在的“局部空转”现象不仅会削弱制度的平等性、权威性以及正义性，也会破坏制度的执行环境，直接影响到了国家治理体系的正常运行，亟需予以整治。

（作者为中国社会科学院马克思主义研究院基本理论研究室主任、研究员）

【参考文献】

①《有“好政策”没获得感，梗阻何在？》，《半月谈》，2019年第22期。

②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年。

③《习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十一次会议强调 落实党的十九届四中全会重要举措 继续全面深化改革实现有机衔接融会贯通》，新华网，2019年11月26日。

④习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。

⑤《时隔四年，习近平说的这些话历久弥新》，新华网，2018年10月8日。

⑥《习近平在中央政治局第十七次集体学习时强调 继续沿着党和人民开辟的正确道路前进 不断推进国家治理体系和治理能力现代化》，新华网，2019年9月24日。