董晓宇：国家治理与中国特色国家治理体系（4）

二、中国特色的国家治理：党领导一切的国家治理

（一）什么是中国特色的国家治理

中国特色的国家治理是什么样的？我概括为一句话：党领导一切的国家治理。习近平总书记强调，“我们治国理政的本根，就是中国共产党的领导和我国社会主义制度”“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”中国共产党的领导制度是我国国家治理优势的根本所在。

我国国家治理体系上包含两大特点：第一，坚持以人民为中心的价值理念，走中国特色社会主义道路。这是我们治国理政最根本的一条。第二，坚持党的集中统一领导。

（二）为什么要坚持党对一切的领导

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的十八大以来，全面加强党的集中统一领导，是党的政治建设和国家治理的一个主旋律，出台的各种文件、规定都强调“四个意识”“四个自信”“两个维护”。因此，我们要解释清楚为什么要强调“四个意识”“四个自信”“两个维护”。只有解释清以后，大家才会信，我们的宣传工作才会入脑入心。我们看到，前一段时间的宣传工作主要从党史党建的角度讲得较多，比如：没有共产党就没有新中国，实现爱党爱国；党的领导是历史必然的选择。同时，广大党员、干部需要深刻认识到，党的先进性不是一劳永逸的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。什么意思？我们不能躺在功劳簿上，要根据每个阶段面临的问题和挑战不断努力，勇于自我革命。

中国共产党与中国治理的关系是区别于西方的，所以接下来我们从治理的角度来解释中国为什么要坚持党对一切的领导。

第一，从党与国家之间的关系看，即执政党和国家公权力的关系看，我国与西方有两点不同：其一，西方国家是先有近现代国家，后有近现代政党；我国是先有共产党后有新中国。其二，西方国家政党通过选举获胜领导国家，并通过议会将政党的意志着眼于法律，才能对国家和社会产生作用。我国的治理模式在1978年实行改革开放以后，尤其在1982年以后，做了局部调整，即“党政分开”。换句话说，党的意志通过人大转化为国家意志，党管宏观不管具体。后来发现出现了两个问题：弱化了党对国家机关的控制；由于弱化了党对国家机关的直接控制，同时国家机关掌握着公权力，所以党的很多意志在执行时遇到了各种利益的阻力。所以，我们现在强化党对国家机关的直接领导，从某种程度讲一是强化我们党意志的执行力和贯彻力；二是把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，实现“总揽全局、协调各方”。否则很多工作推动不了。所以，所有国家机关必须把党的政治建设摆在首位，要坚持和加强党的全面领导。

第二，从党与社会层面看，西方国家与我国有两个区别：第一，西方认为政党来自于社会，所以西方国家有一个理论叫“结社革命”。而中国共产党来自人民、植根人民，始终坚持一切为了人民、一切依靠人民。人民群众是中国共产党的力量源泉。第二，西方国家政党是不能管社会的，只有公权力才能管社会。我国曾经也想这么做，但后来发现弱化了党对社会的控制。孙中山先生说过：“一盘散沙，才是中华民族最大的敌人。”没有共产党出现之前，中国社会是一盘散沙。改革开放以来，中国的社会结构、利益结构发生了重大变化，比如单位制度瓦解、农村户籍制度松动，党委和政府在解决这些层面的社会问题方面缺乏抓手，基层工作很难干。所以我们后来提出党建引领下的基层治理：一是通过党建的方式对社会进行再组织和再动员，比如我们提出“两个覆盖”（党的组织覆盖和党的工作覆盖），推进非公企业和社会组织党建工作，重新对原子化的社会进行组织。二是通过党建的方式提供一个平台、一种途径，让大家在一起“讨价还价”。大家利益既然不同，党委和政府就提供一个平台，通过党建的方式问政于民、问需于民、问计于民，让大家“讨价还价”。所以后来习近平总书记强调两点：自上而下走好群众路线，站稳群众立场，听民声、察民情、问民意、解民愁；自下而上求“最大公约数”，通过这种平台和机制，让大家“讨价还价”。三是把群众力量组织起来，来解决我们的问题。所以过去很长一段时间，社区强调“自治”，而现在我们更多强调的是“共治”。社区从“自治”到“共治”的变化，是强调在党委的领导下，把各种力量统筹起来，共同解决问题。所以我们强调参与、共治。这不同于过去那种党管一切的方式，也不同于前几年只强调社区自治的问题。现在，社区已经从“自治”到“共治”。共治有一个统筹者，就是党，党统揽全局、协调各方。以上三个变化解决了党与社会的关系，党建引领下的基层治理核心就是社会层面。

党的十八大以来，我们坚持和加强党对一切工作的领导，包括政治领导、思想领导、组织领导，把“总揽全局、协调各方”的决策贯穿于治国理政的各领域、各方面、各环节。尤其是党的十九届三中全会，通过机构改革从治理主体上对1982年以来的治理体系作出了重大调整，形成“一主四辅”的治理格局：统揽全局、协调各方的党的领导体系，职责明确、依法行政的政府治理体系，中国特色、世界一流的武装力量体系，广泛联系、服务群众的群团工作体系，人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检查机关、人民团体、企事业单位、社会组织等在党领导下统一的协调行动、增强合力。这样一个治理主体和体系的确是对1982年以来的治理体系的重大调整。

第一，决策权高度集中。在中国共产党的领导下，人大立法监督，政府依法行政，政协参政议政。第二，强化监督权，强调制度执行和制度执行中的监督。修改宪法，“一府两院”改称“一府一委两院”。人、财、物“三位一体”监督。监察体制改革，纪检监察合并，实现（人）所有行使公权力公职人员全覆盖。巡视、派驻、监察（事）全覆盖。通过巡视、巡查等方式，保证中央重大决定和决策能够执行。财权方面，组建中央审计委员会，办公室设在审计署。当然，在执行层面还有很多，比如党政部门合并提高执行力、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文等，这种方式改变了过去很长一段时间决策权、执行权、监督权的分工体系。第三，社会组织、群众团体等社会力量协作。