张劲：党内法规制度建设的传承与创新——认真学习领会习近平法治思想（3）

（二）高屋建瓴，形成党内法规理论体系

党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要论述中深刻阐释了为什么要全面从严治党，如何全面从严治党，以及党与法关系、治国与治党关系、党规与国法关系等理论问题，有力地回应了“党大还是法大”的伪命题，创造性地提出了“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”“依法治国和依规治党统筹推进、一体建设”等重大论断，为党内法规理论体系的形成做出了决定性贡献。

这些理论体系博大精深，我这里主要就两个方面谈一下学习心得。

1. 党与法关系的问题

习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”坚持共产党领导是历史的经验、人民的选择、现实的需要。未来，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，实现中华民族伟大复兴的中国梦都需要加强党对全面依法治国的领导。所以，我们必须明确坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂。

习近平总书记明确指出：“当前我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。”我们可以大大方方地讲，所谓“中国特色的社会主义”，最大的“特色”就是中国共产党领导。为此，2018年3月，宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款。我们可以大大方方地讲，“中国特色社会主义法治”，最大的“特色”就是中国共产党领导法治建设，包括党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。这是我国社会主义法治同西方资本主义国家法治的根本区别。

曾经，由于我们对一些重大理论问题缺乏旗帜鲜明的回应，引发一些党内法规制度建设的理论和实践困扰。其中，一个代表性的问题就是“党大还是法大”的问题。早在1985年的全国“两会”期间，就有外国记者就“党大和法大”的问题向当时的全国人大常委会委员长彭真提问。本质上说，这种问题是别有用心的，是受到西方法治的支配，企图把党的领导和法治割裂开来、甚至对立起来，从而削弱和否定党的领导。当然，也有的人并不是别有用心，但至少是认识不清。

当时，我们确实对这一问题没有一个清楚的理论回应，有一种回答方式是“在不同层面去分析这一问题会有不同的答案，从党领导人民制定宪法法律上看，党要比法大；但是，从党的领导不可超越法律的范围来看，党又要比法小。”可见，这个问题还是具有相当的迷惑性，也带来了一定的困扰。对此，习近平总书记旗帜鲜明地指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”

在中国，为什么这是一个伪命题？因为中国共产党“依据党章从严治党、依据宪法治国理政；党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。作为整体的中国共产党，是先进的无产阶级政党，党没有自身利益，党坚持群众路线，党的正确主张从群众中来，代表最广大人民群众的根本利益，所以，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国当然是有机统一的。

当然，我们在毫不动摇坚持党领导中国特色社会主义法治的同时，也要强调党要善于领导，善于使党的主张通过法定程序转化为国家意志。这是习近平法治思想对重大理论问题旗帜鲜明的回应，是推进党内法规制度建设的“元理论”。试想，如果“党-法”关系认识不清，我们怎么可能理直气壮推进党内法规制度建设，尤其是其中的党的领导的党内法规建设？如果“党-法”关系不清，我们又怎么能认识和处理好国法与党规的关系？如果我们只是看到“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的一面，还没有完整理解习近平法治思想关于“党-法”关系的论述。如果片面理解“党-法”关系，它可能导致某些党员干部拉“党的领导”的大旗搞以言代法、以权压法、权大于法。所以，习近平总书记在强调“党大还是法大”是伪命题的同时，又指出“权大还是法大”是真命题。正因为看到“权大还是法大”是真命题，党章才强调“党必须在宪法和法律的范围内活动”，我们才需要全面从严治党，才需要抓住领导干部这个“关键的少数”。

2. 依法治国和依规治党关系的问题

坚持依规治党和依法治国有机统一，是以习近平同志为核心的党中央在治国理政过程中探索出来的新经验，是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记曾就加强党内法规制度建设作出重要指示：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”

依规治党与依法治国紧密联系，相辅相成，不可分割。这一论断是重大理论创新，对于依规治党和依法治国意义重大、影响深远。

（1）这一重要论断把党内法规制度建设的重要性提到了前所未有的高度

“长远之策、根本之策”的概括，意味着我们在坚持思想建党和制度建党两手抓的同时，要发挥制度的治本作用，这就为全面从严治党的制度化、体系化、纵深化提出了新要求。进而言之，这一论断也抓住了治国理政的根本，即依规治党是依法治国的基础，依法治国与依规治党都必须旗帜鲜明地坚持党的领导。加强党内法规制度建设的直接指向是全面从严治党，但最终指向是“执政兴国”“伟大斗争”“长治久安”。所以，我们不能概念式、机械地理解“党内法规”之“内”。

中国共产党在国家政治、法治中的地位和作用是不能简单以西方式的政党来看待的。美国学者巴克尔也部分地看到了这一点，他说：“如果不考虑中国共产党在国家机器内外所发挥的制度作用，那么就不可能对中国的法治进行分析。这需要认真对待中国共产党作为宪政意义上的‘执政党’的地位的表现形式，也需要对中国共产党加以考察：它不是一个西方式的政党——像麦迪逊所分析的宗派一样，而是国家权力大厦的主要构成要素。”

中国共产党是中国革命、建设和改革的领导核心。当今中国能不能全面协调可持续发展，国家治理成效如何，取决于我们党的执政能力和领导水平，取决于我们党的思想、作风、纪律、组织等的状况。一句话，中国的问题，关键在党。只有坚持依规治党，加强党内法规制度建设，才能切实解决党自身存在的突出问题，才能真正发挥“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。

习近平总书记强调：“打铁必须自身硬。” “依规治党”就是让党保持和人民群众的血肉联系，只有不忘初心、牢记使命，才能担负执政兴国的历史使命。反过来说，没有全面从严治党，党的领导就不可能坚强有力，依法治国也不可能实现。因此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”

（2）这一重要论断揭示了依规治党和依法治国是紧密联系、相辅相成、不可分割的关系

两者之所以紧密联系、相辅相成、不可分割，是因为管党治党和国家治理具有本质的一致性和价值的同构性。同时，国家法律体系和党内法规体系都内在于中国特色社会主义法治体系之中。没有完善的党内法规制度体系，中国特色社会主义法治体系就不可能完备；没有完备的国家法律体系，亦是如此。国家法律体系和党内法规体系之于中国特色社会主义法治体系如鸟之双翼、车之两轮，不可或缺。

既然党内法规与国家法律并存于同一社会主义法治体系之中，它们之间就不可能是互不交集的平行线，而是有机联系、相互支持的统一整体。依规治党是依法治国的基础和保障。依法治国本身也在推动依规治党。国家法律本身就需要全体党员带头守法，而依法治国的完备对管党治党具有直接的推动作用。

另外，相对于比较成熟的法律体系来说，党内法规还处于初创阶段，社会主义法律体系的有益经验对于依规治党尽快体系化、规范化、程序化也起到了很大的促进作用。这些年，党内法规的制定程序、发布、公开原则，党内法规备案审查制度、党内法规清理、党内法规解释等机理，都大量借鉴了国家法律的经验。

（3）这一重要论断突出了依规治党和依法治国统筹推进、一体建设的方略

法治建设是系统工程，它不仅要求国家法律系统的内部逻辑自洽、体系完备，也要求党内法规与国家法律的衔接和协调。只有“统筹推进、一体建设”，才能不断完善党的领导体制和工作机制，以法治的理念、程序和方式保证党领导人民有效治理国家；只有“统筹推进、一体建设”，才能让党内法规与国家法律既不脱节断档，也不交叉重复，更不错位越位；只有在“统筹推进、一体建设”的理念和方法论指导下，采取党内法规和国家法律及时立改废释，建立党规与国法立法立规的沟通协调机制，同步推进国家法律和党内法规的合法性审查、合宪性审查和备案审查制度，才能真正让依规治党、依法治国各有侧重、有机衔接、相互支持、相互补充，有机统一于中国特色社会主义民主政治的伟大实践。