张劲：党内法规制度建设的传承与创新——认真学习领会习近平法治思想

张劲 中国政法大学 副教授

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大家好！很高兴有机会和大家在宣讲家网一起交流。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治。2020年11月召开的中央全面依法治国会议，提出并明确了习近平法治思想。习近平法治思想提出了全面推进依法治国的总目标，宣示了坚定不移走中国特色社会主义法治道路，深刻回答了全面依法治国一系列重大问题，阐明了中国特色社会主义法治体系的科学内涵，明确了全面依法治国的基本框架和总体布局，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平法治思想是高屋建瓴、视野宏阔、内涵丰富、思想深刻的体系。在这里，我主要就其中的一个方面的问题，即党内法规制度建设的传承与创新，跟大家交流。

我主要分几个部分来讨论这一问题。第一，传承，即习近平法治思想传承中国共产党重视党内法规建设的优良传统；第二，创新，即习近平法治思想对党内法规制度建设的重大突破；第三，成就，即在习近平法治思想指引下党内法规制度建设取得历史性成就。

一、中国共产党重视党内法规制度建设的优良传统

中国共产党诞生于民族危亡之际，是以马克思主义为理论武装，以实现民族独立和解放、实现中华民族伟大复兴为己任，以共产主义为最高理想和最终目标的无产阶级政党。党的基本性质和目标决定了党必须纪律严明，必须重视党内法规建设。从历史来看，中国共产党具有重视党内法规建设的优良传统。新时代党内法规建设的新起点、新征程就是建立在传承党的优良传统基础上的。

（一）中国共产党党内法规建设的历史回望

1921年，党的第一次全国代表大会就制定了《中国共产党第一个纲领》，明确了党的名称、性质和奋斗目标，对党的组织原则、组织机构，发展党员程序作出了基本规定，开启了依规治党的序幕。1922年，中共二大制定了第一部《中国共产党章程》，详尽规定了党员条件和入党手续，特别是强化了党的组织原则和纪律。1927年，中央政治局会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，虽然这是中国共产党历史上唯一一次不是由党的全国代表大会修改的党章，但是它的意义十分重大，它第一次将民主集中制原则作为党的指导原则。

除了党章作为最重要的党内法规，我们党还制定了许多其他党内法规。比如，1923年制定的《中国共产党中央执行委员会组织法》《教育宣传委员会组织法》；1927年制定的《组织问题决议案》；1929年制定的“古田会议决议”；1943年制定的《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》，等等。

这里特别值得提出的是，1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上正式提出了“党内法规”概念。他在《论新阶段》政治报告中指出：“必须重申党的纪律：（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。……为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”

当然，在相当的时间内，我们对于“党内法规”的提法并不统一，也时常将之称为“党规党法”“党的法规”等。比如，1938年，刘少奇同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上作的报告，名称就是《党规党法的报告》；1945年，他在《关于修改党章的报告》中也是使用“党的法规”的概念。

1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上也指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》， “党规党法”概念第一次写入中央文件。虽然名称不统一，但是这些事实也说明了中国共产党一贯重视党内法规的传统。

后来，“党内法规”名称逐渐固定和规范。1981年6月，在党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，“党内法规”概念第一次写入中央文件。文件指出：“中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”随后，1990年7月，中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，“党内法规”成为正式规范用语。1992年10月，党的十四大将“党内法规”概念正式写入党章，并明确规定党的各级纪律检查委员会的任务是“维护党的章程和其他党内法规”。

（二）中国共产党党内法规建设的历史经验

我们很难在有限的时间全面总结中国共产党党内法规建设的历史经验，所以，在这里我只能部分地表述。我尝试用“一以贯之”“纲举目张”“自主创新”“与时俱进”四个关键词来归纳。

1. 一以贯之

中国共产党人对党内法规的重视和制度探索是一以贯之的。无论是在中国共产党初创和大革命时期，还是土地革命战争时期，还是全民族抗战、解放战争时期，党的早期领导人都很重视党内法规建设。新中国成立后，党中央不断就健全强化党的一元化领导、党的自身建设等方面发展和完善党内法规制度。可以看出，党中央和党的主要领导人都非常重视党内法规建设。从刚才的梳理当中，我们可以看到毛泽东、刘少奇、邓小平同志等领导人在许多讲话中都强调了党内法规的重要性。后来的领导人也很重视党内法规制度建设，比如，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中强调：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”胡锦涛同志在中央纪律检查委员会第六次全体会议上强调：“认真学习党章，自觉遵守党章，切实贯彻党章，坚决维护党章”“要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好”。

习近平法治思想正是在传承这种一以贯之高度重视党内法规的传统基础上，开启了新时代党内法规建设的新征程。我们从习近平总书记的重要讲话中也能够看到党的传统的连续性和创新性。比如，邓小平同志曾告诫全党：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”办好中国的事情，关键在党。习近平总书记深刻指出：“我们的党员、干部队伍庞大，管理起来难度很大，但又必须管好，管不好就会出乱子。我们国家要出问题主要出在共产党内，我们党要出问题主要出在干部身上。”从中，我们可以看到传承的一面，邓小平同志和习近平总书记都看到了中国共产党的关键作用，但也有创新。习近平总书记还特别强调今天中国共产党非常庞大，管理难度很大。我们党是全世界最大的执政党之一，有9000多万名党员、480多万个基层党组织，在一个14亿人口的大国长期执政。也就是说，习近平总书记立足于中国共产党的新发展新形势，提出了管党治党的新方略。

2. 纲举目张

我们说纲举目张，对于党内法规制度建设来说，这个“纲”就是党章。党章是党内法规制度体系的核心，也可以说是党内根本法。中国共产党始终表现出对党章的高度重视，其突出的表现就是历次代表大会一般都会修改党章。通过修改党章不断完善党的组织原则、组织机构、组织纪律和党的领导体制和领导方式。比如，1982年9月，党的十二大修改党章，就对党的民主集中制原则、基层党组织建设、改革党和国家领导体制进行了完善。1992年10月，党的十四大修改党章，首次将“从严治党”写入党章。正是在党章不断完善的基础上，其他党内法规制度才得以不断丰富和发展，落实党章精神的一系列党内法规制度才得以制定。比如，中共中央先后制定《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党党内法规制定条例》等。

习近平总书记十分重视党章在党内法规体系中的作用。他指出：“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。”这里的“总章程”概念就是传承，这里的“立党、治党、管党”和三个“最”就是习近平总书记更深入全面的阐释。

3. 自主创新

中国共产党是无产阶级政党，马克思主义是行动的指南而不是机械的教条，中国共产党人历来重视马克思主义的中国化。在党内法规建设的过程中，也鲜明地体现了这一点。比如，根据中国革命的经验和教训，1927年“三湾改编”后确立了“支部建在连上”的制度，从而逐步确立了党领导军队的原则。

比如，1928年10月，中共中央颁布了《巡视条例》，开始探索巡视制度。1931年5月，中央通过了《中央巡视条例》并要求各地参照建立巡视制度，从而创立了契合中国需要具有中国特色的巡视制度。

比如，1945年中共七大党章第一次把马克思主义中国化的成果“毛泽东思想”确立为党的指导思想。这些都体现了中国共产党党内法规建设的自主创新精神。这些优秀的红色基因和实践证明行之有效的制度都被我们今天继承，并发扬光大，比如巡视制度。

4. 与时俱进

与时俱进是中国共产党鲜明的特点，也是中国共产党永葆生机活力的重要品格。列宁曾经指出：“我们应当善于根据当时形势的特点提出自己的策略和当前的任务”。

党内法规建设必须回应时代主题和需要，不断完善党的领导方式。比如，1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》，就围绕官僚主义突出、权力过分集中、全面以党代政等问题，以及事实上存在的领导干部终身制的问题针对性提出改革方案。随后，中央作出《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，并就改革和完善党的领导方式、“少宣传个人”、“建立统一的、强有力的、高效率行政系统”出台改革措施。比如，2002年11月，党的十六大通过党章修正案确立了“三个代表”重要思想作为党的指导思想。党章关于党的指导思想的开放式添加，也是与时俱进的典型例证。同时，对党的性质作出了新的表述，即把“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，修改为“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，积极回应了中国社会结构的变迁。