中国共产党对民主集中制的创新与发展

[中图分类号] D262.11 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）03-0017-06

1848年科学社会主义诞生以后，随之而来的问题就是如何创建马克思主义政党并实现正确的领导。经过马克思和恩格斯初步探索，列宁在创建统一的俄国社会民主工党的斗争中，提出以民主集中制作为党的组织原则，并成功领导了十月革命，创建了共产国际。从此，民主集中制成为各国工人阶级政党公认的组织原则和领导制度。中国共产党成立之初就明确规定党的组织原则是民主集中制，然而，如何在错综复杂、荆天棘地的环境中有效实现党的领导，仍是一个重大而严峻的历史性课题。经过艰难曲折的探索，我们党终于找到了有效实现党的领导的科学规律，创造性地坚持和完善了民主集中制，使之成为新时代党的领导制度体系的重要组成部分。

维护党的领导地位，充分发挥领导制度的巨大优势

中国走社会主义道路必须坚持党的领导，坚持党的领导必然要运用民主集中制，是一个问题的两个方面。社会主义是工人阶级及其他劳动人民当家作主的社会制度，必须由自己的先锋队来维护人民利益的统一性和整体性，实现集中统一领导。社会主义是亿万人民群众的事业，必须把组织领导工作建立在科学、民主、法治的基础上。社会主义的发展目标是实现共产主义，必须保持马克思主义政党领导的长期性和稳定性。马克思主义政党从推翻剥削制度到实现共产主义，是一个极其漫长的历史过程，必须始终保持先进性和纯洁性，不断提高执政能力。正因为在中国革命和建设实践中深刻认识到坚持党的领导的极端重要性，坚持党的领导、维护党的领导地位成为了社会主义事业发展的最高政治原则。1942年9月中共中央政治局作出的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》首次作出了党领导一切的重要论断。改革开放初邓小平又明确把党的领导确定为实现社会主义现代化必须坚持的四项基本原则之一。随着党的领导作用的加强，民主集中制也在不断健全和完善。1945年党的七大第一次比较详细地表述了民主集中制，以后在修订的党章中不断丰富其内涵，逐步健全了以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系。新中国颁布的第一部宪法明确规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”从此，民主集中制成为党和国家的根本组织原则和领导制度。

我们党深刻认识到能否正确领导与能否坚持民主集中制有着十分密切的关系，因而高度重视民主集中制建设。早在1928年，针对党和人民军队内部存在的各种非无产阶级思想，毛泽东在《井冈山的斗争》中指出，“民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的，方能普遍地真实地应用于群众组织”，并在井冈山革命根据地开始了坚持民主集中制的探索。正因为我们党不断坚持和完善民主集中制，我们党的领导才越来越坚强有力，并取得了社会主义革命和建设的一个又一个重大胜利。相反，在民主集中制坚持得不好的时候，我们党的事业就遭受挫折、产生失误。邓小平深刻地指出：“如果搞得不好，特别是民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”党的十一届三中全会根据党的历史的经验教训，“决定健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”。从此，民主集中制建设走上正常化、规范化的轨道。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央深刻认识到百年未有之大变局的复杂性、实现“两个一百年”奋斗目标历史交汇期任务的艰巨性以及中国共产党长期执政面临“四大考验”的严峻性，提出了加强党对一切工作领导和全面从严治党的战略思想，首次把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”列入新修订宪法的总纲，进一步强化了党的领导意识，坚定了国家发展的政治方向，有利于将党的领导落实到国家和社会治理的方方面面。同时，习近平总书记提出“必须坚持、完善、落实民主集中制”的要求，民主集中制进入全面强化和落实的阶段。新时代，民主集中制体现的统揽全局、协调各方，事在四方、要在中央，一方有难、八方支援，统筹兼顾、均衡发展，激发活力、鼓励创新，团结统一、行动一致，集中力量办大事等组织领导功能得到了极大的释放，解决了过去许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，战胜了许多来自各方面的重大风险挑战，创造了彪炳史册的历史性成就。正如习近平总书记指出的：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势。”

在马克思主义中国化的生动实践中，为民主集中制注入源头活水，新型领导制度扎根中国大地

坚持党的领导能否自觉遵守民主集中制，对马克思主义政党是生死考验。许多号称马克思主义执政党的国家因此垮台的情况比比皆是。民主集中制虽然诞生在俄国，但并没有在列宁的故乡扎下根来。其根本的组织原因就是背离和否定了民主集中制。我们党之所以高度自觉地坚持和完善民主集中制，就在于我们党在大革命失败后总结经验教训，创立了党的群众路线。党的群众路线为组织领导工作确立了两大基本原则：一是政治原则。强调党的领导必须坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，做到一切为了人民、一切依靠人民。二是工作原则。把相信群众、依靠群众、尊重群众的首创精神和维护人民利益的整体性和统一性有机地结合起来，把原则性和灵活性有机地结合起来，追求有效领导。由此，坚持党的群众路线和坚持民主集中制唇齿相依。例如，毛泽东在第一次比较系统地阐述党的群众路线思想内涵时，就以《关于领导方法的若干问题》作为中央决定的标题。刘少奇在党的七大作的《关于修改党章的报告》和邓小平在党的八大作的《关于修改党的章程的报告》都把党的群众路线和民主集中制作为两个专题并列论述，等等。

我们党把群众路线作为根本的工作路线和工作作风，使民主集中制的坚持和执行有了坚实的政治和工作基础，为坚持民主集中制提供了发展动力和源头活水。从此，民主集中制扎根中国大地，成为马克思主义中国化的生动实践。正如党的十四届四中全会决定指出的，民主集中制“是马克思主义认识论和群众路线在党的生活和组织建设中的运用”。党的群众路线的创立为正确认识民主与集中的关系提供了方法论和指导原则。“一切为了群众，一切依靠群众”既是马克思主义唯物史观的根本要求，又是我们党的根本宗旨和根本政治立场。这体现到组织领导工作中，就是党要把领导和带领人民实现当家作主，作为所有组织领导工作的基本出发点。“从群众中来，到群众中去”，既反映了以实践为基础的辩证唯物主义的认识论和方法论,又印证了民主—集中、再民主—再集中循环往复组织领导方法的科学性。“把党的正确主张转变为群众的自觉行动”，既体现了马克思主义关于领袖、政党、阶级和群众关系学说的科学原理，又很好地表达了马克思主义政党组织领导的功能目标。

民主集中制就是要在党的意志和人民利益一致性的基础上，形成集中统一、行动一致的强大凝聚力、向心力和战斗力。因此，我们党的历代领导人都反复强调民主和集中是相互依赖的辩证统一关系。这种辩证统一的关系使党的领导体制形成了如集体领导与个人分工负责相结合、党委会工作、决策议事工作、组织落实工作等方面的组织规则以及正确处理党委会与党的代表大会、个人与组织、下级与上级、局部与全局、全党与中央、党与其他国家机构等关系的一系列工作体制机制，使民主集中制成为一种组织严密、完全不同于西方民主分权制的组织领导体制。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”以党的领导制度为内核的中国特色社会主义国家治理体系的成熟和定型，成功解决了社会主义国家社会治理的全新课题，为世界社会主义和全球治理作出了中国贡献。

不断扩大党内民主和人民民主，牢牢巩固党的领导的政治基础

充分的民主是坚持民主集中制的政治基础和工作基础。只有充分发展民主，才有利于党更好地维护和发展人民的根本利益；始终把握正确的政治方向，不犯历史性、颠覆性的错误，永葆先进性；在广大党员和人民群众的监督下，坚守初心和使命，始终保持纯洁性。我们党高度重视发展党内民主和人民民主，在新民主主义革命时期，尽管处于白色恐怖的战争环境，仍然进行党内民主的探索，在革命根据地创造性地发展人民民主。新中国成立以后，以毛泽东同志为代表的中国共产党人确立了社会主义基本制度，奠定了社会主义民主政治的基础。党的十一届三中全会作出了“在党的生活和国家政治生活中加强民主”的决定，从此，党内民主和人民民主走上了快速发展的道路。党的十六大提出“党内民主是党的生命”，党的十七大提出“人民民主是社会主义的生命”，把对人民民主的认识以及发展党内民主和人民民主提到了新高度。

从发展党内民主来说，党员权利保障制度是起点。只有党员有充分的民主权利，才有利于实现正确集中。我们党重视落实党章规定的党员权利。党的七大通过的党章，第一次明确规定了党员应有的四项义务和四项权利。为了保证党员民主权利行使的可操作性，1995年颁发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》。党的代表大会制度是党内民主的根本制度。党代会是各级党组织的领导机关，党代会选举产生的各级委员会必须对同级党代会负责并报告工作。我们党在井冈山时期就开始探索实行党代会制度，到党的十一届三中全会以后实现了正规化。党的委员会制度是核心。由党代会产生的各级委员会，在闭会期间执行党的决议，领导全部工作，发挥党的领导核心作用；由全国党代会产生的党的最高领导人及其中央委员会是全党全国人民的领导核心。党的委员会实行集体领导原则，集体领导是发扬党内民主的重要原则，党的五大首次在党的文件中规定了集体领导原则。鉴于国际共产主义运动和党的经验教训，在党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》中明确规定：“集体领导是党的领导的最高原则之一。”从此，我们党坚持集体领导的制度越来越健全、机制越来越完善，同时决策的科学化、民主化和法治化水平不断提高。强化党内监督是保障。通过不断提高广大党员对党的路线方针和领导干部的监督意识和监督能力，维护权力行使的正确方向，促进党的有效领导。1929年，毛泽东在《古田会议决议》中对开展党内批评做了具体规定。1948年中央政治局通过的决议，对建立和扩大党内民主生活做了详细规定。党的十一届三中全会以后，开始了党内监督的全面建设。经过多年的准备，2003年出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》。

发展人民民主是巩固党的执政之基的根本政治保证。我们党通过健全和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等政治制度，使人民当家作主有了制度化和法治化保证。通过政治体制改革，对干部人事制度、行政管理体制、民主监督体制、社会治理体系等进行改革，激发了社会活力，提高了管理效率，人民群众参政议政和民主监督的积极性日益高涨。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代发展党内民主和人民民主有了更为深刻的认识，作出“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴”的重要论断。在发展党内民主方面，通过建立和大幅度修订党内法规，把民主集中制的原则性要求落实为行为准则、工作机制、管理程序和党的纪律。推进和扩大了党务公开、强化了集体领导、细化了党员权利、健全了党内政治生活、完善了党内监督，修复了政治生态，展现出生动活泼的政治局面。在发扬人民民主方面，通过建立广泛、真实、管用的人民当家作主的制度体系，人民代表大会制度的作用发挥得更充分，形成了广泛、多层、制度化的民主协商体系，为基层自治注入了新活力。通过开辟网上群众路线新渠道、织密民主监督网络等途径，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权不断扩大。党和人民群众的关系越来越密切，以习近平同志为核心的党中央始终得到广大党员和人民群众的衷心拥护。

坚持完善正确的集中，切实维护党中央权威和集中统一领导

民主集中制的“集中”体现了党的领导的统一性和整体性。在实践探索和总结经验的基础上，我们党逐渐形成了正确集中的思想。1941年，抗日战争进入战略相持阶段，敌后战场形势日益严峻，为了集中优势兵力争取胜利，反对游击主义和分散主义，提高党性、巩固团结，我们党提出了集中统一领导的要求并开展了相应的党性教育活动。历史证明：加强党的集中统一领导，我们就无往而不胜；削弱党的集中统一领导，党的力量就涣散软弱、陷入困境。在加强党的集中统一领导的过程中，我们党逐步丰富对“集中”的认识。毛泽东在1962年召开的七千人大会上提出了“正确集中”的概念，以后对正确集中的认识逐步深化。

坚持正确的集中，一是必须以充分的民主为前提。只有准确把握人民群众的思想脉搏和利益诉求才能把领导工作建立在以人民为中心和实事求是的基础上。二是把依法依规决策放在首位。必须按照既定的制度、程序和法规来制定决策，做到对党和人民负责，防止个人独断造成的失误。党的十四大提出了“决策的科学化、民主化”的要求，在此基础上建立了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的决策议事规则。三是维护集中统一的领导权威是关键。决策制定出来后，组织实施是领导工作最复杂、最持久、最艰难的工作，必须统一思想，形成组织合力，维护领导权威，提高领导效率。从1941年我们党提出加强集中统一领导开始，到1948年针对各根据地存在的无政府无纪律现象、为了争取全国性解放以及1954年为了反对分散主义和个人主义倾向、进一步加强党的团结等重大历史节点，都比较密集地开展和加强了党的集中统一领导建设。改革开放初，邓小平针对地方和部门保护主义有削弱党的领导的危险，作出了“中央要有权威”的重要论断。四是维护权力的正确行使是保证。我们党很早就认识到只有做到权为民用才能保持党的先进性和纯洁性。党的二大通过的党章就设立了“纪律”专章，为党员确立政治规矩。1927年党的第五届中央政治局通过的党章修正案，决定设立党的监察委员会，对违纪行为进行追究。1932年在中央苏区开展了我党历史上第一次反腐败专项斗争。党的六届六中全会规定了“四个服从”的根本政治纪律。为了使党章规定的党的纪律具有可操作性，1997年党中央发布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》。党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，为正确行使权力提供了法治保障。

党的十八大以后，习近平总书记提出了要“善于进行正确集中”的要求，在坚持正确集中方面进行了一系列重大改革。例如，针对党内存在的突出矛盾和问题，服务于深化全面从严治党的需要，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》；建立和完善了一系列加强党的全面领导的法规，针对集体领导的决策议事规则、领导干部问责、把权力关进制度的笼子里、反对腐败、下决心解决“一把手”监督难和同级监督难等方面存在的问题，从体制机制入手进行了若干重大改革；特别是把坚定维护党中央权威和集中统一领导确定为坚持党的领导的最高原则，丰富了党的领导最高原则的内涵，使党的领导的两个最高原则形成相互依赖的辩证关系；建立了一系列维护党中央权威和集中统一领导的制度，提出了增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”的政治建设要求，等等。我们党以巨大的自我革命勇气锻造金刚不坏之身，党的领导焕发出强大的生命力和旺盛的战斗力。

以追求科学、合理和效率为目标，不断改革和完善领导制度，始终保持党的先进性和纯洁性

民主集中制作为马克思主义政党的领导制度，其领导的目的就是在维护和实现人民根本利益的过程中，最大程度地追求科学、合理和效率。这也是党的历代领导人一再反复强调的。党的领导从推翻剥削制度开始到实现共产主义，会遇到无数的风险和挑战。要破解无数个前所未有的难题，要在长期执政过程中始终保持党的先进性和纯洁性，就必须坚持原则性和灵活性的有机结合，做到解放思想、实事求是、与时俱进、创新发展，实现政治科学和政治艺术的完美统一。

在坚定政治信仰的强大精神力量驱动下，我们党不断创新组织领导方式方法，健全体制机制，进而逐步改变政治力量对比，实现了从小到大、由弱到强的历史性跨越。新民主主义革命时期，面对十分强大和凶恶的敌人，我们党从中国实际出发，制定正确的政策和策略，创新组织和领导方式方法，并不断发展壮大。新中国成立以后，为了迅速改变贫穷落后的面貌，我们建立了权力相对集中的经济政治体制，举全国之力逐个集中解决制约经济社会发展的突出矛盾和问题，建成了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，使社会主义中国屹立在世界的东方。改革开放以后，以邓小平发表《党和国家领导制度的改革》为标志，开始了比较深刻的全面的党的领导制度的改革。党的十五大提出了“不断提高领导水平和执政水平”的要求，党的十六大作出了“改革和完善党的领导方式和执政方式”的部署。党的十七届四中全会提出要“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，推进党的建设科学化、制度化、规范化”。党的领导体制的不断深化改革，使党的执政能力和先进性建设不断取得进步。为新时期我国经济社会始终保持改革发展稳定的有机统一、实现从站起来到富起来的历史性跨越，提供了坚强的领导和组织保障。

中国特色社会主义进入新时代，改革进入攻坚期、经济到了转型期、发展处于关键期，我们党的组织和领导任务更加艰巨复杂。面对重大挑战、重大风险、重大阻力和重大矛盾，习近平总书记敏锐地认识到形势任务的严峻性，告诫全党“必须准备进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”，要求全党不断增强斗争本领，发扬斗争精神。2018年12月，习近平总书记在中央政治局召开的民主生活会上强调指出：“我们要把民主和集中有机统一起来，真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在新的历史起点上，对党的领导制度进行了一系列重大改革。例如，建立党中央决策议事协调机构，习近平总书记亲自担任组长，强化对重大改革的顶层设计、统筹协调和指导监督；坚持统筹发展和安全，以市场经济为契合点，创建以科学统筹、优化机制、协同高效为机制的新型举国体制，更好地集中力量办大事；创立全流域、跨区域、多部门一体化的局部治理科学化的治理体系，实现治理效能的全面提升，等等。党的十九届四中全会把党的领导制度拓展为领导制度体系，丰富了领导制度内涵，提出了新的改革发展任务和目标。党的领导制度体系的完善必将进一步提高党的执政能力，更加从容地应对各种重大风险和挑战，必将更加有力地领导全国人民夺取第二个百年奋斗目标的伟大胜利。

[参考文献]

[1]毛泽东选集（第一卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]邓小平文选（第一卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[3]习近平谈治国理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020.

（作者简介：黄百炼，国家教育行政学院教授，原党委书记、常务副院长，中国国际共产主义运动史学会副会长）