“无废城市”建设：生态文明体制改革的新方向

【中图分类号】D67 【文献标识码】A

“无废城市”是实现城市可持续发展的重要途径，也是固体废物领域生态文明体制改革的“催化剂”

随着我国经济的快速发展，之前的粗放型增长方式导致资源和能源的大量消耗以及固体废物的大量产生，我国固体废物年产生量近1.2×1010t。当前，固体废物产生强度大、种类多，利用和处置能力不足，垃圾“围城”“围村”等问题突出，既带来环境问题，也容易引发社会问题，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距，固体废物污染问题成为建设社会主义现代化国家的突出短板之一。

2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》，得到了党中央的高度重视，这是“无废社会”和“无废城市”概念在我国的首次提出。2018年6月，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出开展“无废城市”试点，推动固体废物资源化利用。2018年底，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，正式启动“无废城市”建设试点工作。

“无废城市”建设的意义体现在以下四个方面：第一，是落实习近平生态文明思想的具体行动。第二，解决固体废物环境污染突出问题的治本之举，被视为固体废物领域生态文明体制改革的试点。第三，推动城市经济社会高质量发展的有力抓手。城镇化进程不断加快，“无废城市”建设既能使我们的城市变得更加美丽，又能使经济更加有活力，对城市经济社会的发展具有重要推动作用。第四，提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。“无废城市”是一种以固体废物减量化、资源化、无害化为原则的城市治理理念，是实现城市可持续发展的重要途径，是固体废物领域生态文明体制改革的“催化剂”。长期来看，“无废城市”建设旨在形成一种城市绿色发展的模式、一种资源高效的经济体系和社会发展模式，从根本上解决社会发展遇到自然资源瓶颈的问题，以及废物处置对稀缺土地资源的占用问题，在固体废物管理领域形成一种具有实际借鉴价值和意义的管理模式。

2019年4月，生态环境部会同18个相关部委筛选确定了全国“11+5”个“无废城市”建设试点城市和地区，先从试点开始，再逐步次第推开。“无废城市”建设涉及社会生产与生活的各方面，城市的可持续发展要求更为系统的综合固体废物管理。实施试点任务过程中，需要在“11+5”个城市和地区中进行探索和试验，“11+5”个城市和地区代表着不同发展定位、不同发展阶段、不同发展基础和不同发展模式。无论是从发展水平、发展规模还是从产业结构上看，试点城市都具有较好的代表性和较高的覆盖面，具有属于城市自身特色的创建重点。比如，区域中心城市和特区发展的代表（深圳、雄安）：结合城市特点和发展定位，以管理机制和制度建设为创建重点，积极领跑绿色发展和绿色生活方式，打造高质量发展的全国样板；区域副中心城市可持续发展的代表（许昌、绍兴）：以强化监管能力、综合技术标准体系建设，推进市场机制为创建重点，构建绿色循环生产方式，实现城市固体废物智慧管理；长江经济带重工业城市转型发展的代表（重庆、铜陵）：以强化固体废物管理机制和技术政策、推动工业企业绿色生产、创建利用处置技术标准体系、信息化监管机制为创建重点，形成产业发展与生态保护高度融合的区域固体废物循环模式；西部传统重工业城市转型发展的代表（包头、西宁）：以工业固体废物、危险废物管理机制、技术政策为创建重点，系统解决固体废物特别是一般工业固体废物问题，为中西部资源型城市提供解决思路；资源型城市转型发展的代表（徐州、盘锦）：以加强组织领导、市场体系建设研究、创新大宗工业固体废物利用处置模式、一二产业协同发展为创建重点，立足发展实际，推动固体废物精细化管理；旅游城市代表（三亚、威海、瑞金、光泽）：以推动建设绿色生活和消费，打造“美丽中国”的精致城市、美丽乡村为创建重点，推动绿色旅游发展；国家经济技术开发区和城市型社区代表（北京经开区、中新天津生态城）：建立综合管理制度和技术体系，实现产城融合发展、加强产业园区建设，为固体废物管理与绿色产业链培育提供新的发展范例。

总体而言，“无废城市”建设是希望在固体废物综合管理的制度、技术、市场和监管四大体系方面取得突破性进展，形成一批可复制、可推广的示范模式。每一个试点城市要找准自身的城市特色，因地制宜地开展试点工作，根据创建重点建立管理体系，实现重点突破，推动形成绿色发展方式和生活方式，建立适宜的创新亮点和模式。

“无废城市”建设涉及的领域主要包括四个方面

我国“无废城市”建设试点是借生态文明体制改革之势，探索破解制约我国固体废物管理的难题，推动绿色发展，谋划长远发展。主要包括：

降低工业固体废物产生强度。近年来，我国通过调整产业结构、推动清洁生产等措施来促进工业固体废物减量化、资源化和无害化，并取得一定成效，但各类工业固体废物历史堆存的问题依然比较突出。“无废城市”建设可重点通过推动能源结构调整，工业技术绿色升级，工业固体废物综合利用等，着力推进源头减量。例如利用一般工业固体废物作为废弃矿坑砂坑生态修复材料，实现废弃砂坑矿坑的场地再利用。未来，“无废城市”试点建设将继续探索工业固体废物资源化利用的新途径、新产品、新技术，特别是与国家碳中和战略和工作任务相结合，实现新形势下减碳无废的新路径。

推动农业废弃物资源化利用。我国是农业大国，农业生产过程中会产生畜禽粪污、农作物秸秆、农药包装废弃物、废旧农膜等农业废弃物。随着农村经济不断发展，农村固体废物的种类和数量越来越多，带来各种各样的环境问题，例如秸秆的露天焚烧问题、农药包装废弃物的安全隐患问题、废旧农膜的管理问题等，解决农业废弃物问题迫在眉睫。“无废城市”建设考虑通过生态农业、循环农业的建设来推行农业绿色生产，实现农业废弃物的回收利用和农业高质量发展。在“无废城市”建设过程中，针对畜禽粪污，以“种养平衡”为核心，推广畜禽粪污综合利用、种养循环的多种生态农业技术模式，但需注意“种养平衡”不是绝对的平衡，需要根据发展的需求去划定；针对秸秆利用，在秸秆就地还田的基础上，坚持就地就近原则，探索肥料化、饲料化、燃料化、原料化等多途径利用模式，并重点解决资源化产品推广问题；针对废旧农膜（主要是地膜）和农药包装废弃物，最核心且难以突破的问题是如何开展回收，需要强化回收激励措施，提升废旧农膜及农药包装废弃物的再利用水平。

生活领域固体废物源头减量。生活领域固体废物主要包括生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等，与人们的生活方式、生活习惯密切相关。例如，近年来，我国过度包装和一次性塑料制品使用问题比较突出，这些塑料废弃后会产生白色污染。推动践行绿色生活方式以及生活垃圾源头减量和资源化利用，应更多立足于绿色生活和消费方式的推广。在我国，城市之间、农村之间以及农村与城市之间，无论是经济基础还是生活习惯都有较大的差异。“无废城市”建设过程中，在推进生活领域固体废物源头减量和资源化利用方面，需要根据城市特点，多措并举：一是要强调城乡一体化的考虑；二是要聚焦硬性任务，比如服务业的提升，包括绿色物流、绿色商场等；三是要实现各类配套设施能够稳定运行这一基础目标。生活垃圾分类、限制过度包装和一次性塑料制品使用、建筑垃圾污染防治已被纳入新《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称“新《固废法》”），为生活领域的“无废城市”建设提供了法律根基。

危险废物全过程规范化管理与风险管控。危险废物带来的环境风险和潜在影响是我国持续关注和亟需解决的问题，新《固废法》也对危险废物监管制度进行了完善。“无废城市”建设过程中，应重点考虑防范危险废物环境风险和建设危险废物全过程监管机制。一是危险废物源头风险防控、全过程监管、收集利用处置能力建设以及政策标准法规完善：在源头防控方面，通过落实环评准入和强制性清洁生产，筑牢源头防线；在全过程监管方面，通过探索排污许可证管理、强化规范化考核要求、强化转移过程监管等措施，夯实过程严控；在安全利用处置方面，进一步强化相关标准和严格执法，确保进入规范渠道的危险废物得到安全利用处置。二是全面提升风险防控的能力，充分考虑城市自身能力以及周边或者其他地区的危险废物处置能力，考虑开展区域、流域的风险防控。

“无废城市”建设取得的阶段性成果

“无废城市”建设试点采用边编制方案、边推进实施的举措，取得了良好的成效。围绕“无废城市”建设目标，各试点城市和地区从制度、技术、市场和监管四大体系建设入手，稳步有序推进，充分发挥地方政府能动性，各部门协同配合。生态环境部组织技术专家帮扶组，点面结合，以专题交流和培训等方式聚焦共性重点和难点，全面助力“无废城市”建设。“无废城市”建设试点阶段，共安排了900余项任务、500余项工程项目，截至2020年底，试点城市任务平均完成率在90%以上，取得阶段性成效，形成了一批可复制可推广的示范模式。

目前，“无废城市”建设的次第推开也在稳步推进，吉林省、浙江省和广东省已明确全省域推进“无废城市”建设：2019年11月，吉林省发布《吉林省“无废城市”建设工作方案》（征求意见稿）；2020年1月，浙江省人民政府办公厅印发《浙江省全域“无废城市”建设工作方案》；2021年2月，广东省人民政府办公厅印发《广东省推进“无废城市”建设试点工作方案》，范围涉及珠三角所有城市，鼓励粤东粤西粤北各市同步开展试点工作。“十四五”时期，“无废城市”建设将在城市的基础上，创新性开展省域和跨区域层面的推进，并作为国家碳达峰、碳中和重大战略的重要组成部分，通过运用碳足迹分析、绩效评价、标准体系建设、“无废城市”国际网络构建等工作，进一步加快我国生态文明体制建设。

（作者为清华大学环境学院教授、博导）

【参考文献】

①段立哲、李金惠：《环境管理蓝皮书：中国环境管理发展报告（2019）》，北京：社会科学文献出版社，2019年。

②陈瑛、滕婧杰等：《“无废城市”试点建设的内涵、目标和建设路径》，《环境保护》，2019年第9期。

③陈瑛、凌江、温雪峰：《一般工业固体废物污染防治对策研究》，《环境保护》，2016年第1期。

④赵娜娜、滕婧杰、陈瑛：《中国农业废物管理现状及分析》，《世界环境》，2018年第4期。