京津冀区域经济合作的优化与拓展

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2021）06-0061-04

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是“十四五”规划提出的一项关乎我国发展全局的重大战略任务。深入推进区域协调发展战略，加强区域经济合作，是畅通国内大循环的重要方面，能为扩大内需这一战略基点提供广阔的落实空间。京津冀协同发展战略的实施，把京津冀区域经济合作推向了更高的层面，拓展和深化了区域经济合作的广度和深度，为我国区域协调发展战略提供了丰富的经验借鉴。

区域经济合作的动态演化

区域经济合作是生产社会化和地区分工协作发展的必然结果，也是地区经济专业化和市场经济发展的客观趋势，其目的在于通过区域内各地资金、技术、人才、物资、信息等方面的紧密合作，充分发挥各自优势，促进资源优化配置，推动实现区域协调发展。区域经济合作的基础是社会地域的劳动分工，动力是区域经济的增长。实践证明，区域经济合作打破生产要素流动的行政壁垒和障碍，促进要素的优化配置和区域合理分工，从而形成联系紧密、分工合理、发展协调的区域网络。

区域经济合作是一个逐渐深入和不断演化的动态过程。在区域经济合作的早期，合作的内容主要是围绕生产要素的低水平合作，如物资交换、商品贸易、人才交换等。随着经济发展和区域经济合作的进一步深入，区域经济合作向纵深化发展，合作的范围更加广泛，层次更加深入，区域经济合作更多地表现为资本、技术、人力资源、信息等多种生产要素的合作。在这个过程中，地区经济联系紧密度不断提高，彼此间优势互补，实现共赢。一般来说，区域经济合作可以分为4个阶段，一是以商品贸易合作为主的阶段，这个阶段的主要任务是消除商品流通壁垒，实现商品自由贸易。二是生产要素自由流动的阶段，这个阶段的主要任务是使各类生产要素在区域间自由流动，从而实现资源在区域内优化配置。三是区域政策趋同化阶段，各区域在政策、法规、标准等各方面实现趋同，消除区域合作障碍，促进区域合作向深度和广度发展。四是区域经济一体化阶段，在实现商品的自由贸易、生产要素的自由流动、基础设施的共建共享、区域政策的统一之后，实现区域经济的一体化。

京津冀协同发展战略的提出是对京津冀区域经济分工和合作的延续和升华，对我国的区域协调发展战略具有重大的、关键性的影响。新中国成立初期，由于人、财、物严重不足，城市建设与发展主要围绕工业建设有重点、有步骤地进行。20世纪70年代，北京投资建设了燕山石化等大型化工企业，扩建了石景山钢铁厂等大型项目。北京市与天津市、河北省产业逐步趋于雷同，最严重时，产业结构相似系数超过90%。改革开放初期，为顺应经济发展趋势，京津冀开始探寻从竞争走向合作的转变路径。20世纪80年代初，京津冀地区成立了全国最早的区域协作组织——华北地区经济技术协作会，以物资交流作为主要的协作内容，开展三地间的物资调剂。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6市组建了环京经济协作区，以推进行业联合为突破口，以商品交易为主要内容，建立起三地企业间的广泛联系，卓有成效地推进了区域经济合作。基础设施的合作是区域经济合作迈向高级阶段的主要标志。2000年，北京和天津机场实现了中国民航跨区域机场的首次联合。2002年，北京与天津港口开始直通，实现了港口功能一体化。2008年，京津城际列车的开通，使京津同城化发展迈向新的阶段。2010年5月，京津冀规划部门共同签订了一系列规划文件，对京津冀区域经济合作起到了推动作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并强力推进京津冀协同发展，2014年2月，习近平总书记提出京津冀协同发展战略，并先后作出一系列重要讲话和指示，突出强调京津冀地区要加强顶层设计，建立起科学的长效机制，走出一条目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的区域合作之路。

对京津冀协同发展实践的梳理与思考

京津冀的经济合作历程与区域经济合作的4个阶段相一致，这反映出区域经济合作存在一定规律，并在此基础上形成区域特色。京津冀协同发展战略实施7年来，区域协同发展取得很大成效，为我国现行区域经济合作模式提供了可供借鉴的经验，有助于走出一条具有中国特色的区域经济合作可持续发展道路。

京津冀协同发展战略以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，以产业、交通、生态环保为率先突破的重点领域，以促进基本公共服务均等化为推动协同发展的重要内容。第三产业都已成为支柱性产业。2020年底，京津冀三地三次产业结构的比例分别为：0.3:15.8:83.9、1.5:34.1:64.4和10.7:37.6:51.7，相较协同发展战略实施初期均具有一二产缩小和三产增加的趋势，这说明三地均已进入工业化后期，特别是北京已处在后工业化社会，产业高端化和服务化特征显著，对津冀两地起到外溢和带动作用。交通一体化水平不断提高。区域空间布局不断优化，加密交通网络、打通断头路，逐步构建起现代化交通运输网络和管理体系，统筹管理区域交通发展与建设，大力推进区域交通运营市场化，积极促进区域交通服务一体化。生态环境协同治理成效显著。三地在区域经济合作中始终注重区域协同联合治理，推行大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治等行动计划。2019年，京津冀及周边地区“2+26”城市的PM2.5浓度为57微克/立方米，同比下降1.7%，优良天数比例为53.2%。2020年，北京PM2.5年均浓度首次实现“30+”，为38微克/立方米。2020年，天津PM2.5平均浓度为48微克/立方米。2020年，河北省PM2.5平均浓度为44.8微克/立方米。

从全国范围来看，2019年京津冀区域生产总值占全国的比重为8.56%，比2014年下降了1.76个百分点。同期，长三角区域生产总值占比提升0.77个百分点，粤港澳大湾区（不包含香港、澳门特别行政区）占比提升0.37个百分点。2014年，京津冀区域生产总值占比与粤港澳大湾区基本持平，到2019年底已经低于粤港澳大湾区2.33个百分点，这说明京津冀区域经济发展存在动力弱化的问题。原因在于，一是京津冀地区资源短缺问题较为突出，水资源、土地资源严重短缺，资源对外依赖度较大，造成工业等领域发展较慢。二是京津冀地区尤其是津冀两地产业同构化水平依然较高，产业链和价值链较短，没有充分发挥各自比较优势。三是区域内发展薄弱地区存在较多困难，需要统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距。

京津冀协同发展是一个系统工程，不可能一蹴而就，虽然目前还面临一些挑战和问题，但京津冀协同发展战略实施的实践仍为我国区域经济合作提供了有益思考。

人口疏解与功能疏解并行。京津冀协同发展的关键，在于抓住疏解北京非首都功能的“牛鼻子”。疏解北京非首都功能，更多的是要解决存量问题，而设立各类禁入类型清单，只是解决增量问题。那么，以人口疏解带动功能疏解，还是以功能疏解带动人口疏解？京津冀协同发展战略实施的实践经验表明，两者之间可能不是互相带动的关系，只有人口疏解与功能疏解同步进行，才能从根本上解决问题。

产业转移与产业引入并重。产业转移的目的是让中心城市的产业结构更加优化，使产业获得更好的发展，从而促使区域内产业布局实现最优。从产业价值链和区域专业化分工的角度来看，中心城市发挥知识、技术、人才等高端要素资源集聚的优势，专注于高新技术产业的发展，是必然选择。京津冀协同发展推动产业在京津冀地区有序转移和优化配置，把一般制造业、部分生产性服务业和陆路物流等产业北靠和南移，带动环京津地区发展，北京聚焦价值链高端环节，促进金融、科技、文化创意、信息等现代服务业创新发展和高端发展，利用腾退空间建设产业协同创新平台，吸引和配置高精尖产业项目。因而，在供给侧结构性改革的战略指引下，将产业转移和产业引入相结合，才能去除中心城市冗余功能，补齐区域经济发展短板。

交通建设和大气治理一体化。京津冀协同发展将交通一体化作为先行领域，强调加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络，加快高速公路、高铁和轨道交通的建设和衔接，服务三地要素流动的大趋势，这是京津冀协同发展的最大机遇。同时，生态环境的共享性和不可分割性决定了治理环境污染问题必须加强区域合作，京津冀启动大气污染联防联控机制，加强水资源保护和治理、清洁能源使用等领域的合作，为京津冀的发展提供了坚实的生态保障。

强化经济合作助力京津冀协同发展

京津冀协同发展已经经历了7个年头，进入“十四五”时期，三地要立足新发展阶段，全面贯彻新发展理念，积极融入构建新发展格局，全面服务于区域协同发展。一是推进公共服务一体化。加快解决劳动就业、公共教育、医疗卫生、社会保险等领域的标准不统一、行政区划壁垒等问题。二是加快产业升级。始终坚持以实体经济为核心，完善产业规划，推动产业转移，以核心项目支撑产业升级。三是建设世界级城市群。京津冀城市群的建设不仅关乎首都经济圈的繁荣，而且能对北方经济形成强大而系统的支撑带，促进南北方经济平衡发展。四是加快生态环境治理制度设计。加快建立京津冀三地之间科学核算、公平补偿、市场化运作的补偿机制。

“十四五”期间乃至更长一个时期内，加强推进区域经济合作，深入实施协同发展战略，应从以下几方面着力。

优化区域基本公共服务功能。北京和天津中心城区的教育医疗资源比较密集，相关资源正向北京城市副中心、河北雄安新区等地有序疏解，因此，应积极推动中心城区的养老机构向外疏解。目前，养老产业已经成为西方发达国家的支柱产业和新的经济增长点，有专家估算，西方国家的老年人消费总额占其国家消费总额的20%以上。随着人口老龄化进程的加快，京津冀三地养老产业的潜在市场空间十分广阔，这是一个重大的市场机遇。诸如“北京人去河北养老”的主张是很难行得通的，而吸引北京的养老产业投资发展河北的养老产业，才是发展的有效路径。

强化区域金融行业的服务功能。金融服务是推动区域经济合作的重要支撑，也是引领区域产业结构转型升级、实现经济结构优化的主要途径。从北京的税收结构来看，北京金融行业的三级税收占全市税收的比重接近40%。金融业已经成为北京经济增长的重要支柱和财政收入的重要来源。应立足三地功能定位和实际发展情况，强化区域金融行业的服务功能，优化金融行业在区域的空间分布，进一步提升北京的金融管理功能，实现北京—金融管理、天津—离岸金融、河北—普惠金融的空间布局。

加快建设城市微中心。过去“大城市病”的主要原因是城市单中心空间结构引发的“虹吸效应”，多中心的城市空间结构是京津冀协同发展要遵循的发展规律。京津冀协同发展要在交通一体化的基础上建设多中心或组合型城市，规划建设中心城市周边的微中心就显得十分重要。要鼓励一批企业总部将文化创意、医疗健康、教育科研等产业参与到微中心建设中，实行一个总部承担一个微中心建设的模式，着力建设一系列带有专业镇性质的微中心，以由点及面的次序推动北京非首都功能疏解和京津冀协同发展。

注重产业转移中的政策保护。京津冀协同发展目前面临的主要问题是京津与河北的产业发展水平差距过大，因此，京津冀产业协同发展应当以缩小河北与京津的产业发展差距为主要目标，产业转移是实现这个目标的重要方法。产业转移的重要机遇在于能有效促进产业的集群化发展。北京和天津中心城区的企业向周边转移的过程中，形成产业集群、构建新的产业园区是必然要求。那么，如何才能把转移的企业做活，就显得尤为重要。建议完善对企业转移的政策保护，鼓励转移，加强服务，解决转移中碰到的各种问题；在企业转移中对资源供给如土地、能源、用工等提供保障，帮助企业降低生产成本；营造良好发展环境，在同类企业集聚在同一地域的前提下，加强企业的生产联系，提升企业间的协作水平。

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（作者简介：孙久文，中国人民大学应用经济学院教授；张皓，中国人民大学应用经济学院博士生）