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谈小燕:党建引领基层治理的理论与实践——北京市“吹哨报到”“接诉即办”改革(4)

(三)“吹哨报到”“接诉即办”:形成首都特色、超大城市基层治理体系

上述北京基层治理面临的三大挑战,体现出了社会治理的不平衡不充分问题,而这背后是体制机制的短板。因此,我们不能零敲碎打、修修补补,而是需要系统改革、综合改革。

新中国成立72年来,北京基层治理改革大体经历了四个发展阶段,其中每一个阶段都有鲜明的时代特征。

第一个阶段,基层治理探索期(1949-1982年)。这一时期的基层治理以单位制为主,街、居制为辅。

第二个阶段,街居体制发展期(1983-1997年)。这一时期的基层治理,单位制逐步弱化,以街、居制为主。

第三个阶段,推进基层体制改革(1998-2016年)。这一时期,北京市召开了五次城市管理工作会议,主要是对街道和社区的职能建设进行重大改革。

第四个阶段,系统改革(2017年至今)。这一时期,北京市强调,党建引领基层治理体制机制改革,特别是要做强街道,做优社区。

从2017年至今的短短四年间,“吹哨报到”“接诉即办”经历了五个发展阶段。这五个发展阶段不是一蹴而就,而是循序渐进的。第一阶段,地方探索。2017年,平谷区金海湖镇开展综合执法尝试。第二阶段,顶层设计,试点推广。2018年北京市将“吹哨报到”作为当年“一号改革课题”在全市推广。第三阶段,深化改革,全面推进。2018年11月14日,中央深改委第五次会议审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基本治理体制机制创新的探索》。第四阶段,推进“接诉即办”改革。2019年,合并68个服务窗口热线,推出12345热线。第五阶段,立法固化。2020年1月1日起施行的《北京市街道办事处条例》第五条规定,街道办事处应当坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”。第六条规定,本市依托市民服务热线,建立统一的群众诉求受理平台,健全完善接诉即办分类处置机制。2021年9月24日,《北京市接诉即办工作条例》由北京市十五届人大常委会三十三次会议审议通过,并自公布之日起施行。

“吹哨报到”“接诉即办”改革的特征,主要体现在四个方面:第一,治理主体再定位:党建引领多元参与;第二,治理结构再调整:改“线”改“针”;第三,治理方式再优化:德治+自治+法治;第四,治理目标再聚焦:迈向人民的治理。这里重点介绍第二点和第四点。

对于治理结构再调整,一方面是改“线”。“上面千条线,下面一根针”,我们要如何改“线”,才能使“线”更有效、更有用。2018年,北京机构改革对一些部门及职能做了重大调整。另一方面是改“针”。“针”指的就是街道、社区。一是街道赋权。北京市强调了三点,赋权、下沉、增效。2020年《北京市街道办事处条例》明确赋予街道七项权力:

——参与权。参与辖区有关设施的规划编制、建设和验收。

——建议权。对涉及辖区的全市性、全区性重大事项和重大决策提出意见和建议。

——调度权。指挥调度区人民政府工作部门开展联合执法。

——人事任免建议权。统一领导、指挥调度区人民政府工作部门派出机构,对其工作考核和人事任免提出意见和建议;

——督办权。对涉及多个部门协同解决的综合性事项进行统筹协调和考核督办。

——自主支配权。统筹管理和安排下沉人员、资金。

——管理权。统筹协管员日常管理。

二是街道扁平化治理结构,体现为“六办一队三中心”。其中,“六办”指的是综合保障办、党群工作办、平安建设办、城市管理办、民生保障办、社区建设办。“一队”指的是街道综合执法队。“三中心”指的是党群服务中心、街区治理中心、市民服务中心。除了这种扁平化的改革,还有一种纵向的改革,就是诉求扁平化治理结构,体现为热线吹哨,各级报到。传统的科层制是一种从市、区、街道到社区的垂直结构。而现在是通过12345热线,实现市民吹哨,市、区、街道和社区联合报到的一种结构。这里的联合报到包括书记报到、部门报到、政策报到。由此体现出,这是一种典型的自上而下和自下而上相结合的治理方式。

三是改“针”针对的还有社区治理。近年来,北京市推进“回天地区”基层社会治理取得显著成效。通过推进社区治理,打造共建共治共享的大型社区治理样板,构建具有首都城市特色、富有活力和效率的治理体系。

总之,治理结构的再调整,就是在党的领导下以街道和乡镇为核心,向下吹社区的“诉求哨”,向上吹各委办局的“职能哨”,横向吹辖区单位、两新组织的“协同哨”。

对于治理目标再聚焦,习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上强调,更好用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策。北京市的12345热线用生动实践来回应习近平总书记的重要部署,从“吹哨报到”到“接诉即办”,就是要迈向人民的治理。那么“吹哨”,吹的什么哨?从最初的综合执法哨,拓展到2018年的综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨,再延伸到现在的“接诉即办”哨。总的来说,就是要以人民为中心,始终以群众满不满意、高不高兴、答不答应为出发点和落脚点。那么报到呢,又是向谁报到?向基层报到、向一线报到、向群众报到。

12345热线经过五次调整升级。1987年,设立“市长电话”。2000年,成立北京市人民政府便民电话中心。2007年,升级为北京市非紧急救助服务中心。2012年,建设北京市非紧急救助服务中心综合受理调度平台。2019年,更名为北京市市民热线服务中心。同时,12345热线的座席和人员也在显著增加,从1987年的1条线路、3名接线员,发展到2000年的10个座席、20名话务员,到2007年的200个座席、450名话务员,到2012年的400个座席、920名话务员,再到2019年的650个座席、1480名话务员。可见,12345热线的变迁体现了迈向人民的治理变革。

2019年,12345热线共受理市民来电696.36万件,同比2018年增长27.51%。从受理市民诉求来看,解答咨询比例最高的是卫生健康类问题,咨询占比81.76%;办理诉求比例最高的是物业管理类问题,包括小区停车秩序差、物业服务不到位、小区设施维护等,诉求占比71.83%。

2020年,12345热线办理群众诉求1100万件,环比增长55%。群众反映集中的前十类问题依次是,疫情防控、市场管理、公共服务、住房、医疗卫生、城乡建设、交通管理、社会秩序、劳动和社会保障、教育。12345热线反映诉求的解决率从2019年的61.85%提升至2020年的85.90%,满意率从78.17%提升至89.73%,收到表扬电话、表扬信、锦旗3.1万件,环比上升76.89%。这体现了基层治理改革的成效。

依托12345热线,我们以诉求为抓手,开展源头治理。第一,共性问题,制度办。比如,因档案、户籍、社保不在一个地方,居民两年办不了退休手续,北京市人力社保局出台补充规定。第二,难点问题,“吹哨”办。比如,安定镇200多次电话反映垃圾填埋问题,经多部门协商决定形成镇域迁建,村民入股建垃圾焚烧场地。第三,重点问题,挂账办。比如,面对城乡接合部诉求居高不下,北京市发改委牵头,组建专班,一镇一策。第四,历史问题,立法办。比如,12345热线推出3个月来,物业管理类诉求占比1/3,因此出台《北京市物业管理条例》。目前,围绕“接诉即办”及群众“急难愁盼”已经出台10个制度。

2021年,我们持续深化“接诉即办”改革,推出“每月一题”创新机制。比如,一月的主题是无证“房”“车”,重点解决房产证难办、无牌照电动三、四轮车的问题。二月的主题是劳务和消费纠纷,重点解决拖欠工资、预付式消费退费难、网络消费纠纷的问题。三月的主题是城市环境,重点解决垃圾清运不及时、街头游商占道经营的问题。四月的主题是小区管理,重点解决房屋使用问题、老旧小区改造项目推进难、小区充电桩安装难的问题。五月的主题是教育,重点解决普惠幼儿园入园问题、教育培训机构规范管理问题。六月的主题是交通管理,重点解决交通噪声扰民问题、大货车交通安全问题。七月的主题是市政,重点解决路灯问题、地下通道和市政涵洞设施维护问题。八月的主题是医疗服务,重点解决社区医院资源不足、医院医疗服务的问题。九月的主题是停车管理,重点解决小区周边道路停车资源不足、违章停车问题,共享单车乱停乱放问题。十月的主题是养老,重点解决养老机构收费和服务问题、居家养老保障问题。十一月的主题是农村管理,重点解决农村宅基地问题、农村村民待遇问题、农村基础设施建设问题。十二月的主题是房地产市场管理,重点解决房地产中介经营不规范问题、群租房问题。总之,通过深化“接诉即办”改革,来破解基层治理的难点和痛点。

在推进“接诉即办”改革过程中,通过给诉求者画像,体现从“计件”到“重人”。12345热线接听的来电后面是一个个鲜活的市民,而这些市民主要有四种画像,即情绪发泄者、诉求无果者、从众者、公益热心者。我们思考一个问题,群众的诉求来电是不是越少越好?或者说,诉求来电会越来越少吗?从当前社会发展的角度看,群众的诉求来电不会越来越少,为什么?12345热线是群众合理合法表达诉求、参与社会治理的渠道,因此,我们建议要对哨声类型进行科学引导,来实现人民的城市人民建。那么要实现这一目标,就要深入分析人(群)的心理和行为。对此,我们建议:要对诉求群体心态进行研判,通过情绪和关键词建立词库;要对受众提供专业化支持,实行法律、法规、政策的精准推送;要对基层提供专业化支持,对于一些共性问题,提供解决方法和路径,以实现多元“智治”。那么接下来,如何实现数字治理和人民治理?如何从项目思维到治理思维?就是实践中需要我们进一步思考的。比如,大兴区用数据分析大量诉求,精准解决群众“急难愁盼”问题。

“吹哨报到”“接诉即办”改革实施以来,不断推动基层治理重心下移、权力下放、力量下沉,使得基层治理主体能力得到很大提升。这主要体现在,各部门关系更好了、在职党员发挥了作用、街道权力比以前更大、解决问题更有针对性等。

总之,推进“吹哨报到”“接诉即办”改革,不仅解决了群众的操心事、愁心事、烦心事,而且还提升了社会资本,重塑政府与社会之间的关系,走好新时代的群众路线。2014年2月17日,在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上,习近平总书记强调,改革重在落实,也难在落实,制定出一个好文件,只是万里长征走完了第一步,关键还在于落实文件。

责任编辑:赵苇校对:吴自强最后修改:
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