谈小燕：党建引领基层治理的理论与实践——北京市“吹哨报到”“接诉即办”改革（3）

三、“吹哨报到”“接诉即办”：破解基层治理难题的北京实践

（一）推进首都基层治理体系和治理能力现代化的国家战略意义

2014年2月25日至26日，习近平总书记在北京考察工作时强调，建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。也就是说，我们在谈到首都基层治理时要跳出基层看基层治理，是首都的基层治理，是国家治理的重要内容。 同时，习近平总书记还指出，建设好首都，推动北京持续健康发展，需要付出长期艰苦的努力。北京地位高、体量大、实力强、变化快、素质好，是其主要特点和优势，同时不断发展的北京又面临令人揪心的很多问题。把各方面优势发挥出来，把各种问题治理好，要处理好国家战略要求和自身发展的关系，在服务国家大局中提高发展水平。

（二）破解首都基层治理的关键问题

我们今天探讨的是基层治理，那么何为基层？基层治理基本包含两个单元，一是街道、乡镇，二是城市社区、农村社区。对于街道来说，北京街道的特点是首都特色、差异化大，其功能定位主要体现在，一是首都，二是超大城市，三是千年古都，四是城市发展的深刻转型。从数量上看，随着城市的迅猛发展，北京的街道、社区逐年增多，到2020年达到165个街道、143个镇、35个乡，以及3235个城市社区、3887个农村社区。这就是北京街道和社区的基本情况。

北京基层治理面临三大挑战。第一，时代变迁。主要体现在：一是错综复杂的国际环境所带来的新矛盾、新挑战，百年未有之大变局正在加速演进；二是时代变迁面临的流动性、风险性、科技双刃剑，网络社会亟须治理。从流动性看，随着北京城镇化进程的加快，人员的跨市区、跨异地、跨国家的流动性大幅增多。从风险性看，随着社会发展，可预测风险和不可预测风险逐渐增多，比如新冠肺炎疫情的全球蔓延给北京的城市发展和社会治理带来了一些挑战。从科技双刃剑看，新技术的发展为国家治理、城市治理和基层治理提供了便利，同时也带来了新的挑战，比如基层治理如何数字化转型、个人信息如何保护。

第二，条块关系。主要是街道治理的结构性困境。一方面，垂直关系。街道在基层治理过程中，会出现“看得见的管不了，管得了的看不见”，以及属地化管理责任，也就是有限权力、无限责任，权责不对等的困境。另一方面，内部结构。街道的科室多，力量不均衡，老百姓的诉求缺乏解决渠道。总的来说，传统体制机制已经不适应现代社会发展

第三，社区治理。主要是：一方面，社区类型分化，治理主体之间有张力，很难形成合力。具体来看，一是社区，多类型、异质化。随着社会发展，社区由传统的单一性，如单位社区、非单位社区，发展到现在的多类型、异质化，出现了商品房社区、别墅社区、安置房社区等，而且不同社区，人口素质、环境氛围等也有很大的差异。因此，对不同的社区，要采用不同的治理方式，不能“一刀切”。二是社区两委、服务站，三者职能边界模糊，行政任务重，适应新时代要求的人才匮乏，社区工作者能力有待进一步提升。三是辖区单位，参与基层治理不足。四是物业，其与居民的关系微妙，是否有物业以及物业服务水平差异化大。五是居民，需求多样化、复杂化，需要赋予更多参与基层治理的机会。六是社会组织，服务能力与水平与基层治理要求还有一定差距，需要进一步优化。另外，作为基层治理的主体，社区党委、社区居委会、社区服务站、辖区单位、物业、居民、社会组织以及业委会、物管会如何在基层治理中形成合力，是我们现阶段面临的一个重要挑战。

另一方面，社会资本流失。比如，给老旧小区加装电梯。这件事难吗？难。难在哪？一个楼门的居民难以达成共识。那么，我们来看不同意的原因是什么？有的居民担心影响采光、噪声污染、暴露隐私，也有的居民反映承担不起费用，还有的居民担心后续维护问题。甚至还有一小部分居民认为，我住一层，这件事与我无关，更有甚者，凡是政府、居委会、物业提出的事情，都不支持。实际上，这背后体现了两种关系：一种是居民与居民之间的关系；一种是居民与其他治理主体，包括居民和政府、居民和居委会、居民和物业之间的关系。而这种关系背后体现的是各社会治理主体之间的信任。如果各主体之间的信任缺失，造成社会资本流失，那么推进基层治理将更为艰难。

那么，现在回到一个最基本的问题，如何理解社区？与西方国家不同，中国的社区，具有中国特色，它既是行政管理的单元，又是日常生活的场域。这体现了两种关系：一种是横向的，就是社区内部治理主体之间、人与空间环境之间的关系；另一种是纵向的，就是政府与社区之间的关系。正如党的十九届四中、五中全会强调的要“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。我们要在此基础之上，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。