徐祥临：强化农村基层党组织政治功能和组织功能——学习贯彻2023年中央一号文件精神（2）

三、巩固和完善农村基本经营制度

巩固完善农村基本经营制度，农村集体要当“好地主”。党的十一届三中全会之后，党中央尊重农民的首创精神，率先在农村发起改革，确立以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一体制有三个要点：一是土地归农民集体所有；二是集体土地由农户承包经营；三是集体为农户提供生产、经营、技术等方面的统一服务。其利益分配方式是：交够国家的，留足集体的，剩下是自己的。这个制度现在称为农村基本经营制度，又称为农村双层经营体制。

我认为，农村基本经营制度是古今中外最先进的土地制度和农业经营制度。为什么这么说？其制度优势主要体现在四个方面。

第一，确保“耕者有其田”。坚持和完善农村土地集体所有制，弱小农户不会失去土地，劳作也不会受到剥削，劳动者与土地的结合零成本。新中国成立初期，我们进行了一系列改革，逐步把土地收归国家集体所有。改革开放以来，我们确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，建立社会主义市场经济体制。那么在这样的背景下，如何实现没有剥削和压迫，确保“耕者有其田”？这就是实行土地集体所有制，农村集体经济组织保证每个成员都有耕地可种，也就是弱小农户永远不会失去土地。另外，农民的劳动成果不会被剥削和压迫。这样，农户与土地的结合就是零成本。

第二，土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一。这主要体现在来自土地的集体收入为集体成员服务。怎么理解？实行农村基本经营制度，农户承包土地，需要支付一定的土地承包费，也就是土地租金。在土地私有制条件下，地主收取农民的地租，是为了追求自己的利益最大化。所以，农民与地主是利益对立的。而在土地集体所有制条件下，农民的土地承包费归集体所有，而集体又把这部分收入用在改善农民生产生活条件上，如修路、修渠，改善人居环境等。

第三，有利于村庄资源整体规划基础上的高效利用。在土地私有制条件下，村庄的土地资源利用经常出现问题，不仅土地资源利用率低，而且还会造成各种不可调和的矛盾。而在土地集体所有制条件下，农村集体经济组织可以对村庄土地资源进行整体规划整治，从而实现高效利用。如果包干到户的话，土地资源利用率会更高。

第四，为乡村治理有效奠定经济基础。土地是集体所有，集体把土地分配到户，而每一户的权利是平等的。也就是说，农民承包集体土地，为其在集体中平等使用权利奠定了经济基础。过去，村子的事务由地主、乡绅说了算。现在，土地集体所有，每个成员的权利义务都是平等的，而且作为村庄的主人，在乡村治理中的权利也是平等的。

以上是农村基本经营制度的独特优势，都体现了民主的成果。

但是，农村基本经营制度并没有得到很好的贯彻落实。1992年7月，习近平同志在《摆脱贫困》一书中的《扶贫要注意增强乡村两级集体经济实力》一文明确指出：“一些农村在实行家庭联产承包制时，没有很好地理解统一经营和‘归大堆’的区别，放松了‘统’这一方面，需要统的没有统起来，不该分的却分了，其结果是原有的‘大一统’变成了‘分光吃净’，从一个极端走向另一个极端”。

虽然农业农村改革出现了这样的偏差，但是历届中央领导集体坚持农村土地集体所有制的态度是坚决、明确的，宪法实行土地集体所有制的条文也是一直未变的。在市场经济体制下，土地集体所有制彰显出强大的制度优势，那就是凡是农村基本经营制度坚持得好的农村都很好，特别是在土地集约经营、农民共同富裕、干群关系融洽、农村治理有效等方面，比“分光吃净”没有集体经济的农村好得多。

下面，在巩固和完善农村基本经营制度，推进乡村振兴方面，我举两个案例。

位于广东省清远市的叶屋村，通过巩固和完善农村基本经营制度，迅速改变落后面貌。叶屋村是一个自然村，有村民35户170多人，地处粤北山区，土地以丘陵和低洼地为主，有可耕种土地1350亩。全村除了种植业、养殖业，没有其他产业。

20世纪80年代实行家庭联产承包责任制之后，叶屋村将田地按优劣等次平均分给村民。虽然户均耕地面积只有1.9亩，但往往被分割成十几个地块。这样的“肥瘦”搭配，虽然达到了公平，但也出现土地管理较为困难、机械化难以推广、生产效率低下、灌溉需求各不相同等问题。久而久之，村中弃耕撂荒、劳力外流问题日益突出，土地纠纷此起彼伏。2009年，村民人均年收入仅3000元。

穷则思变。时任村长叶时通认为，问题的关键是土地分布太分散，规模经营难度大，且土地抛荒比例高,资源利用效率低，所以土地整合是破局的重要契机。这个想法来自他自己的经验。当初，他只分到了3亩鱼塘。不久，他又开垦了周边的荒地，并最终拥有了11亩连片鱼塘。之后，他靠着这11亩鱼塘搞立体养殖，一亩地年均收入10万元。由己及人，叶时通认为，要整合土地，实现连片经营，才能出效益。

2008年，利用大家回乡过春节的契机，叶屋村成立了村民理事会。围绕重新分地问题，村民理事会前前后后召开了几十次会议，同时安排理事成员入户，做通农户思想工作。经过数月的努力，“只有连片规模经营才能产出效益”成了村民共识，一致同意将各自承包、经营的农用地，各自开垦的荒地，全部集中起来重新调整。

但在这一过程中，有两个问题争论得比较激烈。一个问题是土地有好坏之分，如何在重新分地中确保公平？要解决这一问题，关键是要修路修渠，改良土壤，使村内各块耕地质量相差不多。为此，叶屋村征得村民同意，恢复收取一定的土地承包费。另外，20多年来，人均耕地面积差距日益拉大，出现了人多地少户和人少地多户。由此，另一个问题就是人多地少户要求重新分地，人少地多户拒绝分地，如何调和两边的矛盾？只有积极做通他们的思想工作。

经过数十次会议讨论，叶屋村耕地调整方案尘埃落定：耕地按水田、旱地两类分配，鱼塘纳入水田类；水田按照户籍在村里并在家务农的人口数平均分配，外出人员只分配旱地；开荒耕地不分配，但是开荒者要向村集体交纳经营租金；分配土地时原承包人有优先权；同一块土地有争议的，采取随机抽签的方式处置，等等。

叶屋村在土地连片规模经营之后，立竿见影的是生产效率的提高。几年来，村民建立了不少以蔬菜种植或水产、生猪养殖为主业的家庭农场，耕种基本实现了机械化，外出打工的村民也纷纷回村，以前的空心村又热闹起来了。2017年，村民人均收入已由2009年的3000元提升到3万元。这里注意，叶屋村搞土地整合没要国家一分钱，而是向农户收取了土地承包费，并用这笔费用服务于农户的生产生活，比如修路修渠，改造村庄，从而让叶屋村迅速改变落后面貌。

接下来，简单介绍一下第二个案例。位于内蒙古自治区鄂尔多斯市达拉特旗白泥井镇侯家营子村的官牛犋南社，以土地集体所有制为根基，通过土地流转、土地入股、代耕代种、土地托管等方式大力发展适度规模化合作经营，实施“统种共富”模式，就像“小舢板”编入“大航母”，官牛犋南社的社民分红从2019年的11300元增加至2022年的14700元。

总之，叶屋村和官牛犋南社的农村集体经济组织负责人都没有代表集体搞具体的农业生产经营项目，具体的农业生产经营都由农户或农户自发自愿联合体自己来运作。农村集体经济组织只做了三件事：一是通过民主决策，组织集体成员制定统分结合规章制度；二是发包土地，收取承包费；三是承包费变成集体收入后，为包括交承包费的经营者在内的全体集体成员服务。从市场经济理论看，集体就是充当了土地所有者角色即“地主”，是不剥削劳动者的“好地主”。实际上，发展壮大农村新型集体经济，从土地的角度看就是集体要当“好地主”。

习近平总书记多次强调，农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了，这些底线必须坚守，决不能犯颠覆性错误。所以，在乡村振兴中深化农村改革，如何坚持土地集体所有制是个根本性问题。2023年中央一号文件要求，“探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。我认为，集体拥有的主要资源是农业用地，恢复收取承包费，发展壮大新型农村集体经济将立竿见影。