首都超大城市发展和治理的实践探索

[中图分类号] D616 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2023）09-0055-04

党的十八大以来，习近平总书记10次视察北京、18次对北京发表重要讲话，科学解答了“建设一个什么样的首都、怎样建设首都”这一重大时代课题。北京市沿着总书记指引的方向，积极适应新时代首都发展要求，牢固确立首都城市战略定位，推动首都治理体系和治理能力全面加强，推动首都建设加速实现高质量发展。

首都超大城市发展和治理的历史趋势

首都北京的发展与党和国家的历史使命始终紧密联系在一起。作为新中国的首都，北京在社会主义现代化建设不同时期肩负不同使命、职责和功能定位，制定实施了各个时期的经济社会发展战略，积极探索适合大国首都特色的发展路径。新中国成立初期，面对一穷二白的时代条件，北京明确“首都建设”优先发展重化工业的发展思路，开展了轰轰烈烈的现代工业城市建设。伴随改革开放新时期的到来，首都建设转向更加全面的“首都经济”快速发展阶段，城市规模摊大饼式地迅速扩张，人口和功能快速增加，但同时也出现了较为严重的“大城市病”，因聚集而产生的人口、交通、环境等城市治理问题十分突出。

建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京的治理，既有超大城市治理的一般性规律，又有作为大国首都的特殊性。习近平总书记指出：“北京要进一步做好城市发展和管理工作，在建设首善之区上不断取得新的成绩。”在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，北京制定实施了以疏解非首都功能为“牛鼻子”的经济社会高质量发展战略，更加聚焦首都功能，调整疏解非首都功能，明确首都城市战略定位，把加强“四个中心”建设、提高“四个服务”水平、更好服务党和国家工作大局、更好满足人民对美好生活需要作为新时代首都发展的核心要义。北京城市发展方式发生深刻转型，实现了从聚集资源求增长到疏解功能谋发展的重大转变，实现了从城市管理向城市治理的重大转变，由此进入了新时代首都发展阶段。

首都建设、首都经济、首都发展是相互关联的历史进程，体现了不同阶段的中心任务，体现了对首都城市工作规律的认识不断深化。首都发展，一个重要方面就是提升首都超大城市治理能力，以高质量发展为导向，以更好承担新时代大国首都功能为目标，紧紧围绕全国政治中心、文化中心、国际交往中心、国际科技创新中心的城市战略定位来谋划推进各项工作，以“都”定“城”，围绕“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”促“都”，以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。

首都超大城市发展和治理的工作成就

北京深入学习贯彻落实习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，立足首都城市战略定位，着力强化“四个中心”功能建设，履行好“四个服务”基本职责，将寓于“四个中心”“四个服务”之中的巨大潜能充分释放出来，持续优化提升首都功能。

实现首都超大城市发展理念的重大转变，北京成为全国第一个减量发展的城市。北京市深入落实新版城市总体规划，以疏解非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展、互利共赢，城市空间结构持续优化。中心城区优化存量、严控增量，持续推进疏解整治促提升专项行动，严守人口总量上限、生态控制线、城市开发边界三条红线，牢牢守住132平方公里战略留白用地，退出一般制造和污染企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，城乡建设用地减量120平方公里。“多点支撑”人口区位特征增强，人口均衡发展呈现新常态，首都功能核心区人口、建筑、商业、旅游四个密度明显降低，生产、生活、生态空间更加协调有序。首都“四个中心”功能持续优化，在“舍”与“得”中开辟出减量发展下超大城市高质量发展的独特路径。

城市框架日渐重构，以首都为核心的世界级城市群框架体系正在形成。高水平建设城市副中心，全力支持雄安新区建设，实质性推动北京从单中心向“一主一副”“一核两翼”的联动新格局转变。北京牢牢抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，将其作为解决北京“大城市病”、优化提升首都功能的先导和突破口：“以副辅主、主副共兴”的超大城市空间格局正在加快形成，“通勤圈”“功能圈”“产业圈”组成的现代化首都都市圈向纵深推进，交通、生态、产业等重点领域不断取得新突破，有力推动了新时代首都发展。

完整准确全面贯彻新发展理念，加快建设具有首都特点的高质量发展现代化经济体系。习近平总书记强调，北京要发展好，就要“舍弃白菜帮子，精选菜心”，放弃大而全的经济体系，这就需要构建高精尖经济结构，把科技创新作为首都发展的第一动力，深化改革和扩大高水平对外开放，纵深推进两区三平台建设，加快推进国际科技创新中心建设，为实现高水平科技自立自强贡献首都力量。“五子”联动服务和融入新发展格局成局成势，实现了经济增长由要素驱动向创新驱动的重大转变，形成“三城一区”主平台和中关村国家自主创新示范区主阵地战略布局。“北京智造”“北京服务”蓬勃发展，2022年全市科技、商务、文化、信息等高精尖产业新设经营主体占比达65.6%，创新生态持续优化，跻身世界知识产权组织发布的全球百强科技集群前三名，形成2个万亿级、5个千亿级高精尖产业集群，数字经济增加值占地区生产总值比重达41.6%。北京研发投入强度和万人发明专利拥有量稳居全国第一，国家级高新技术企业、专精特新小巨人企业和独角兽企业数量均居全国各城市首位，世界500强企业数量连续10年稳居世界城市首位。全市地区生产总值从2012年的1.9万亿元增长至2022年的超4.1万亿元，人均地区生产总值、全员劳动生产率、单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放始终保持各省区市最优水平。

聚焦“七有”“五性”解决好群众急难愁盼问题，持续保障和改进民生。北京率先建成城乡统一、覆盖全民的社会保障体系，基本公共服务实现人群全覆盖，教育、医疗、养老、文化等公共服务水平全国领先，对低保、低收入、特困人员、孤残儿童、流浪乞讨人员等人群的保障标准居全国前列。建成“一刻钟社区服务圈”1772个、社区之家608个，全市社区服务机构从10年前的6244个增加到8530个。疏解非首都功能与老城保护并行，街区有机更新与历史文脉保护同步，文物公益性活化与利用有机结合，背街小巷整治与人居环境改善共进。完成3286条背街小巷环境精细化整治提升，用绣花功夫推动新老城区融合发展，不断丰富超大城市精细化治理的北京经验。现代化建设成果更多更公平惠及全体市民，人民群众的获得感幸福感安全感不断增强。

党建引领基层治理丰富了全过程人民民主，以市民诉求驱动超大城市治理。“人民城市人民建。”构建具有首都特点的超大城市治理体系，需要打造新型社会治理共同体。北京市343个街乡、3400余个社区全部建立党建工作协调委员会，形成了一套区域化党建的北京模式。充分调动发挥群众积极性，抓好物业管理和垃圾分类两件“关键小事”，用好社区议事厅、居民议事会、“村民说事”等平台，从“回天计划”“回天有我”到“回天有约”，积极探索党建引领超大型社区治理路径。制定并颁布《北京市街道办事处条例》《北京市物业管理条例》《北京市生活垃圾管理条例》《北京市文明行为促进条例》《北京市接诉即办工作条例》等地方性法规，推动工作重心下沉、资源和服务下沉，促进政府治理、社会调节、居民自治良性互动，多元主体共建共治共享基层治理全面提速。四年多来，12345市民热线共受理上亿件民生诉求，解决率、满意率分别为94%和95%。从“吹哨报到”到接诉即办，再到“每月一题、专项治理”，深化接诉即办改革，强化未诉先办、主动治理，有效破解超大城市治理难题，成为首都为超大城市治理贡献的首创经验。

首都超大城市发展和治理的实践思考

“党的十八大以来首都北京取得的新成就，是党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的生动缩影，这些成绩的取得，最根本在于有习近平总书记掌舵领航，有习近平新时代中国特色社会主义思想科学指引。”习近平总书记从首都城市战略定位、首都城市规划、首都超大城市治理等多个重要领域进行了深入系统的阐述，形成了一个行之有效的关于首都超大城市发展与治理的科学理论体系。习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，在指导首都城市变革和发展中彰显出强大的思想伟力、真理伟力、实践伟力。

始终牢记“看北京首先要从政治上看”的要求，坚持把习近平总书记亲自主持研究审定的北京城市总体规划作为城市发展、建设、管理的基本依据，做到一张蓝图绘到底。以高度的政治自觉和首都意识，在推进中国式现代化进程中落实好首都定位，履行好首都职责，加强“四个中心”功能建设，提高“四个服务”水平，担负起国家使命。立足区域协调，拓展城市发展空间格局，推动京津冀协同发展走深走实，推进现代化首都都市圈和世界级城市群建设，不断开创首都超大城市工作新局面。

把党的领导全面系统地落实到超大城市治理的各领域各环节，探索党建引领超大城市治理的新路径。把党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为首都超大城市治理效能。坚持赋权下沉增效，推动精准回应式的接诉即办与积极行动式的主动治理有机结合，以更多小切口改革破解高频民生问题，建立市民诉求快速响应的为民服务机制。以持续推进权责共生为协同之基，形成全社会共同参与城市治理的合力，发挥社会组织、街巷长、小巷管家、责任规划师等作用，用好“朝阳群众”“西城大妈”等群众力量，多元共治的城市治理格局正在形成。以持续健全制度规范为重要保障，把制度优势更好转化为治理活力，明确政府、市场和社会责任边界，社会治理的法规体系逐步健全。

坚持问题导向，从根源上寻求解决问题的路径，把北京建设成宜居宜业宜人的首善之区。习近平总书记指出：“坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，提出解决问题的综合方略。”随着城市发展，人民群众关注的问题、问题的类型在不断发生变化，对于城市发展的高层次需求日益增多，对治理能力提出更多挑战，需要统筹发展和安全，树立底线思维，加强韧性城市建设，全力防范化解现代化进程中的各类风险挑战，更好维护首都安全稳定大局，高品质推进平安北京建设。坚持精治共治法治，以治理“大城市病”为突破口，以科技为支撑，以法治为保障，创新体制机制，推动环境、交通、资源、人口调控等问题逐步得到解决，实现城市可持续发展，建设国际一流的和谐宜居之都。

以满足人民对美好生活需要为着力点，率先形成在高质量发展中扎实推动共同富裕的北京样板。聚焦人民群众最关心的教育、医疗、养老、托育等操心事烦心事揪心事，加速推进全生命周期公共服务优质共享，持续加强公共卫生、疾病防控、医疗服务体系建设，“七有”“五性”需求保障更加有力。把高质量发展同满足人民美好生活需要紧密结合起来，切实把发展成果转化为生活品质。以全国文化中心建设为依托不断满足人民高品质精神文化生活需求，推动绿色发展理念转化为行动自觉，打好蓝天碧水净土保卫战，让绿水青山蓝天成为首都的亮丽底色。

新时代新征程，北京要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，积极探索首都超大城市发展和治理的科学道路，以首都超大城市建设治理的新成就为推动中国式现代化作出新的贡献。

(本文是北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重大项目“巩固中华民族共同体思想基础研究”〈项目编号：22LLSMA027〉、北京市社会科学院院级项目“巩固中华民族共同体思想基础的实践研究”〈项目编号：KY2023C0010〉阶段性成果)

[参考文献]

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

（作者简介：包路芳，北京市社会科学院社会学研究所所长、研究员）