中国社会科学网：改革创新地方债的强国功能 助力中国经济高质量发展

2023年是改革开放45周年。习近平总书记指出，实现新时代新征程的目标任务，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力，作为稳大局、应变局、开新局的重要抓手，把准方向、守正创新、真抓实干，在新征程上谱写改革开放新篇章。改革开放以来，尤其是2008年以来，中国地方政府债务的蓬勃发展为稳定、推动中国经济增长发挥了举足轻重的作用。期间以债务资金为主体的公共基础设施投资带来中国基础设施建设规模和水平的大幅提高。以交通基础设施为例，中国铁路运行里程从2007年的7.8万公里增加到2022年的15.49万公里，增加了98.5%；公路里程从2007年的358.37万公里增加到2022年的535.48万公里，增加了49.4%；民航航线里程从2007年的234.30万公里增加到2022年的1032.79万公里，增加了340.8%。基础设施条件的改善为推动中国经济持续增长发挥了重要作用。

地方债强国发展的改革创新历程

经过20多年的发展，中国地方政府债务的创新发展和改革实践经历了以下五个阶段。具体改革创新的过程如下：

（一）1998—2007年的“国债转贷”阶段

虽然1994年的《中华人民共和国预算法》禁止地方政府发行地方政府债券，但是为了应对1997年的金融危机，中央支持各级政府采取积极的财政政策。1998年开始，中央预算将国家债务项目的部分额外资金借给地方用于公共投资项目。

（二）2008—2011年的“代发代还”阶段

为应对2008年的主权债务危机，中央政府在2008年发行2000亿元国债转贷地方，以减缓地方政府的财政压力，并采用记账式国债发行渠道。这些债务最终将由中央财政统一代办偿还。当然，中央政府制定了系列的制度文件对债券的发行、使用、偿还、监督等工作作出规定。

（三）2011—2013年的“自行发债”的阶段

2011年10月财政部批准上海市、浙江省、广东省、深圳市试点自行发债。随后在2013年6月，财政部扩大试点范围，增加江苏省和山东省。2014年5月，财政部试点地方政府债券自发自还继续推进，地方政府债券改革创新全面深入开展。当然，国务院在2014年9月出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，强化规模控制和风险管理。

（四）2015年开始“法定化与置换”的阶段

在全面“自行发债”开始之后，2015年3月12日和4月7日财政部分别发布了《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对两种债券给出了明确的定义。并且文件明确通过发行一般政府债券和专项政府债券置换地方政府以前的债务，明确了募集资金的用途和偿债资金的来源，突出“开前门、堵后门”的改革思路。

（五）2018—至今“置换与约束”的阶段

2018年至今，中国发行了再融资债券置换到期的显性债务；2023年又发行了特殊再融资债券置换地方政府隐形债务，缓解地方偿债压力。与此同时，财政部在2018年3月26日印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》要求进行债务的削减和压缩，同时在部分地区推行“隐性债务清零”计划。

地方债强国发展的理论总结

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，中国地方政府债务经历了从不规范到规范的发展过程，经历了不断与时俱进、契合地方实践的发展过程，经历了不断改革创新助力中国经济强国建设的过程。结合丰富的地方公债实践，中国逐渐形成了独具中国特色的“地方公债新理论”。而改革创新的地方公债实践，其发行和偿还不同于西方国家的市政债券。西方发达国家的公债问题集中于中央政府的债务和赤字，市政债的发行和使用受到多方面的约束，市政债的市场持有主体非常多元化，私人占比较高。总体上，中国特色的“地方公债新理论”包括以下几个方面的内涵特征：

第一，中国地方公债的实践是适时调整、及时应对的，体现了一个动态演化的创新实践过程和理论形成过程。中国地方公债从“代发使用”到“特殊再融资债券”，体现了发展模式不断创新发展的过程。

第二，“定规则、设上限、提效率、破刚性”的公债管理规则不断成型。从公债发行的项目库设计、穿透式管理，公债发行规模的设置和限额管理，公债使用效率的评估、金融市场的约束功能等等方面，中国正在推进“定规则、设上限、提效率、破刚性”的公债管理规则。

第三，包容标准化融资和非标准化融资的模式并存发展。中国的地方公债是包容标准化融资和非标准化融资的模式并存发展，并且债务化解的发行模式不断改革创新——呈现置换债券、再融资债券、特殊再融资债券的新形式，积极利用所有的资源促进国民经济发展。

进一步发展的改革建议

面向未来，进一步改革创新地方债的强国功能，从根源上解决债务存在的需求、宏观上做好债务的管理、微观上提高债务的效率是未来化解债务的关键之处。

（一）强化有限政府的债务需求

进一步厘清政府与市场的边界，将更多的规划和公共服务进行市场化、社会化供给，强化政府为“有限的”政府，并在“有限的”政府基础上强调“有为的”政府。具体而言，为避免对债务需求的盲目扩张，必须要“厘清政府与市场的边界，强化有限政府的预算行为”，突出债务的需求可控、发行可控。地方政府行为中的正确政绩观就是要求强调政府的公共服务职能，强调有限的债务需求，而不是直接的公共投资。

（二）制定专门的年度债务削减目标

为应对地方公债的风险问题，建议中国人民银行和中国财政部每年发布一份关于管理地方政府的联合战略，公布削减计划和年度实施进展、实施成效。根据经济形势的变化，对各级债务管理灵活机动地执行，在经济形势好时加大削减任务，在经济形势较差时减小削减任务。

（三）明确隐性债务的合理性并显性化

在理论上要形成最优的隐性债务规模，或是完全取消隐性债务，进而在中央层面形成一个统一的债务发展经济的理念。如果认知存在的合理性之后，对于难以取消的隐性债务，设置相应的门槛条件并纳入到显性债务的管理框架中，或是直接设置条件、有条件地认定为地方政府显性债务。

（四）通过财政体制改革减少对债务的依赖

具体建议有：一是推动地方政府财权与事权、事权与支出责任的匹配与平衡，培养财产税成为地方政府的主体税种，同时加大中央对地方政府的一般财力支持。二是构建对地方政府债务的“穿透式”监管制度，强化风险管理控制债务。三是强化预算的“硬约束”，通过完善可操作的“倒查责任、终身问责”的制度实施，禁止地方政府越过规定违法举债，并建立强有力的问责机制。四是明确专项债务项目的首席财政责任人，明确官员交流、升迁与地方政府债务项目期限的匹配性，将任期与债务的“存续期”努力相匹配。

（五）在特殊时期灵活机动处置

在特殊的经济下行时期，政府应当采取非常规模式，设定紧急预算方案以应对突发性事件，降低外部重大性事件带来的负面冲击。在货币政策缺乏操作空间时，可以适时考虑中国特殊时期的“紧急预算”以应对重大突发灾害的冲击。当然，这一措施要强调全国人民代表大会及其常委会要有货币化融资的操作合法性表决，要通过严格的立法部门论证、审定和必要性讨论才能够实行。除此之外，采取这样的措施需要有一个政策实施期限，要根据自身政策目标的设定和定量的测算确定货币融资操作的合理规模。

（六）提高效率是采用债务融资的前提

提高支出效率是发行债务和货币化融资的首要前提，未来要在塑造“以人民为中心”的理念下做好财政预算安排。具体而言，建议提高教育、医疗、养老、生育等公共服务支出效率，通过法律规范来明确各级政府的公共服务支出供给标准和预算标准，为提高效率提供基础；激励地方政府严格按照中期、当期投资支出的预算安排执行项目，并且考虑跨期的中长期预算编制，要按照公共服务标准安排支出，强化权责匹配。

【本文系国家社会科学基金重大项目“现代财政—金融结合框架下的地方政府债务管理研究”（21&ZD094）的阶段性成果】

（作者系南京财经大学财政与税务学院原院长、教授）