京津冀协同发展的进展、成效与展望

【摘要】经过十年努力，京津冀协同发展作为一项国家重大战略取得了明显成效，解决了北京非首都功能疏解、生态环境协同治理、交通一体化发展、空间格局优化、基本公共服务均等化等一系列问题。但是，京津冀三地协同发展中还存在着若干问题。未来，要以疏解北京非首都功能为主向提升河北发展水平转变，以产业链为抓手推动京津冀产业协同，以“一核双城”的中心城市格局向“一主两副”转变，以城市群为主向城市群与都市圈并重转变。

一、京津冀协同发展是国家区域重大战略

（一）什么是国家区域重大战略？

区域重大战略，是指党的十八大以来国家陆续实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略，是以关系现代化全局的重要城市群和流域为地域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，是中国经济高质量发展的重要动力源，目标在于提升区域引领带动能力，促进区域间融合互动。

2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出拓展区域发展新空间，以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。发挥城市群辐射带动作用，优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群，形成东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原等城市群。发展一批中心城市，强化区域服务功能。支持绿色城市、智慧城市、森林城市建设和城际基础设施互联互通。推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。推进城乡发展一体化，开辟农村广阔发展空间。

国家区域重大战略的陆续出台是与这一发展思路相契合的，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的结果。区域重大战略是依据所涉区域自然环境、现实基础、突出矛盾、基本需求等因素“量身定做”的，所体现的战略定位、发展目标、任务举措和政策安排等并不相同。

区域重大战略的实施有利于促进资源要素在更大范围内流动与配置，既能减少区域间的不协调，提高区域经济整体运行的协同性和有效性，也有利于促进区域内各地区实现优势互补、增强其发展的平衡性和协调性，是增强高质量发展的重要动力源。

京津冀协同发展战略与长江三角洲区域一体化发展战略、粤港澳大湾区建设战略一样，是以城市群为主体的战略，具有跨省域和与其他战略叠加性的特征，均具有辐射带动周边地区发展的意图，京津冀协同发展的目的之一就是要带动环渤海地区和北方腹地的发展。因此，京津冀协同发展体现了中国政府拓展区域发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，增强高质量发展重要动力源的意图。

（二）京津冀协同发展的基础

京津冀包括北京、天津和河北，2022年常住人口10967.0万人，地区生产总值100292.7亿元，总面积21.8万平方千米。地势西北高、东南低，坝上高原、太行山和燕山山地半环绕着华北平原北部，战略地位十分重要，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一。

长期以来，京津冀三地面临的现实是，京津两市过于“肥胖”，而周边的河北却过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊，特别是河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。加之，京津冀水资源严重短缺，已成为我国东部地区人与自然关系最为紧张的区域。

首都北京位于华北平原北部，三面环山，是京津冀城市群的核心。在京津冀协同发展战略中，北京是经济最为发达的城市，2022年地区生产总值41610.9亿元，占京津冀的41.5%。但在快速发展过程中，北京集聚了过多的非首都功能，人口过度膨胀，交通日益拥堵，“大城市病”问题十分突出。

天津位于渤海之滨，是中国北方最大的港口城市和北方的经济中心。但从城市功能来看，天津与北京各自具有不同的优势，北京是全国的政治、文化、国际交往和科技创新中心，天津是北方的经济中心，二者在行政上却既非一般城市关系，亦非隶属严格的中央与地方关系，这对天津与北京的协调发展提出了更高的要求。事实上，北京与天津的协调还处于较为初级的阶段，一是作为北方经济中心的天津在产业发展和创新能力上不足以与北京形成相互补充的良好局面；二是天津的港口优势并未得到充分发挥，与河北港口之间存在竞争，公共服务、人才流动等也没有与北京形成良好互动的局面。如何处理好北京和天津的关系，事关京津冀协同发展大局，由此构成京津冀“双城”发展的基础。

河北是首都连接全国各地的必经之路，地理位置十分重要。但是，河北整体经济发展水平相对落后，与京津之间存在很大差距。河北国土空间复杂，山地、丘陵占全省面积的一半以上，不仅需要补齐经济和产业发展的短板，还需要在京津冀协同发展中承担不可或缺的生态功能和农业功能。

因此，尽管京津冀三地各具比较优势，但互补性差，呈现出竞争大于合作的特点，推进京津冀协同发展成为重要任务和当务之急。

（三）京津冀协同发展是习近平总书记亲自部署、亲自谋划、亲自推动的

2013年习近平总书记分别考察了天津、河北，2014年2月又考察了北京，着手布局加快实施京津冀协同发展战略，京津冀三地协同发展迎来了重大机遇。

2013年5月，习近平总书记在天津调研时指出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”；2013年8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，又提出要推动京津冀协同发展；2014年2月26日，习近平总书记主持召开座谈会，全面深刻阐述了京津冀协同发展战略的重大意义、推进思路和重点任务，明确把推动京津冀协同发展上升到国家战略层面。2015年中央政治局召开会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，《纲要》指出，推进京津冀协同发展是国家重大战略，核心是疏解非首都功能，协同发展要在京津冀一体化、生态环境保护、产业升级转移等重要方面率先取得突破。2017年4月1日，党中央、国务院决定设立河北雄安新区，建设北京非首都功能疏解集中承载地，打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。2019年1月18日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话，对新阶段京津冀协同发展作出战略部署。2023年5月12日，习近平总书记在河北考察，主持召开深入推进京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。习近平总书记在这次座谈会上明确提出新的定位——“努力使京津冀成为中国式现代化建设的先行区、示范区”——赋予了京津冀新的重大使命。

（四）京津冀协同发展的主要任务、阶段性目标与重要意义

推动京津冀协同发展的指导思想是，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，坚持问题导向，坚持重点突破，坚持改革创新，立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念，以资源环境承载能力为基础、以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效体制机制为抓手，着力调整优化经济结构和空间结构，着力构建现代化交通网络系统，着力扩大环境容量生态空间，着力推进产业升级转移，着力推动公共服务共建共享，着力加快市场一体化进程，加快打造现代化新型首都圈，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局，打造中国经济发展新的支撑带。

京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。三省市定位分别为，北京市“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出了京津冀协同发展的阶段性目标：到2017年，有序疏解北京非首都功能取得明显进展，在符合协同发展目标且现实急需、具备条件、取得共识的交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，深化改革、创新驱动、试点示范有序推进，协同发展取得显著成效。中期到2020年，北京市常住人口控制在2300万人以内，北京“大城市病”等突出问题得到缓解；区域一体化交通网络基本形成，生态环境质量得到有效改善，产业联动发展取得重大进展。公共服务共建共享取得积极成效，协同发展机制有效运转，区域内发展差距趋于缩小，初步形成京津冀协同发展、互利共赢新局面。远期到2030年，首都核心功能更加优化，京津冀区域一体化格局基本形成，区域经济结构更加合理，生态环境质量总体良好，公共服务水平趋于均衡，成为具有较强国际竞争力和影响力的重要区域，在引领和支撑全国经济社会发展中发挥更大作用。

京津冀协同发展的空间结构是形成“一核双城三轴四区多节点”的空间格局。“一核”即指北京。把有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。“双城”是指北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。同时，立足于三省市比较优势和现有基础，加快形成定位清晰、分工合理、功能完善、生态宜居的现代城镇体系，走出一条绿色低碳智能的新型城镇化道路。

京津冀协同发展的重要意义是推动京津冀协同发展。一是有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，优化提升首都核心功能，走出一条中国特色解决“大城市病”的路子；二是有利于完善城市群形态，优化生产力布局和空间结构，打造具有较强竞争力的世界级城市群；三是有利于引领经济发展新常态，增强对环渤海地区和北方腹地的辐射带动能力，为全国转型发展和全方位对外开放作出更大贡献。

京津冀协同发展不协调、不平衡的矛盾最为突出、最为复杂，关注度最高，解决难度最大。推动京津冀协同发展，必须通过深化改革打破行政壁垒，构建开放的区域统一市场，建立区域统筹协调发展新体制，为推动全国区域协同发展探索出一条新路子。