京津冀协同发展的进展、成效与展望（2）

二、京津冀协同发展十年取得重大成效

（一）北京非首都功能有序疏解与人口调控取得积极成效

北京非首都功能疏解是京津冀协同发展的“牛鼻子”，2014年以来，北京积极有序疏解非首都功能，连续开展了两轮“疏解整治促提升”专项行动，累计退出一般制造业企业近3000家，疏解提升区域性专业市场和物流中心近1000个，拆除违法建筑2.4亿平方米，基本完成了一般制造业企业和区域性专业市场集中疏解的阶段性任务，为北京产业转型升级、解决“大城市病”问题等带来积极效应。

随着非首都功能疏解，北京人口调控也取得积极成效。2017年开始北京常住人口开始净减少，2022年北京常住人口2184万人，较峰值2195万人（2016年）减少了11万人。与此同时，北京非首都功能疏解带动中心城区人口向平原新城和生态涵养区转移，人口过度集中于中心城区的问题有所缓解，核心区（东城区和西城区）常住人口数量从2013年的221.2万人下降至2022年的180.4万人，人口密度也从2.39万人/平方公里降到1.95万人/平方公里。北京城乡建设用地持续减量，净减量超过120平方公里，成为全国首个减量发展的超大城市。

（二）三大率先突破领域（交通、生态、产业）取得突出进展

第一，“轨道上的京津冀”建设快速推进，交通一体化逐渐从蓝图变为现实。以轨道交通为主的京津冀立体交通网络基本形成，环京津地区高等级公路基本实现全覆盖。2022年，京津冀高速公路总里程达到10585.5公里，比2014年末增长了32.6%；京沪高铁、京广高铁、津秦高铁、京张高铁、京雄城际、京哈高铁、京唐城际等多条线路开通运营，京津冀高铁总里程增至2576公里，实现了对区域内所有地级市的全覆盖，京雄津保环首都1小时交通圈、京津冀相邻城市间1.5小时交通圈基本形成。大兴国际机场建成并投入运营，“双核心”（首都机场+大兴机场）+“双辅助”（天津滨海机场+石家庄机场）+“多节点”（支线机场+通航机场）的机场群网络初步形成。天津港与唐山港、黄骅港、曹妃甸港等港口基本形成干支联动、无缝衔接、相互支撑的格局。

第二，生态建设和环境保护取得突破性进展。京津冀是全国大气污染防治重点区域，国家成立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，统筹推进区域大气污染治理。2022年京津冀PM2.5平均浓度37µg/m³，比2013年（107µg/m³）下降了65.1%。京津冀还签订了《“京津冀”水生态环境治理合作共建框架协议》，京津冀地区主要水系——海河流域总体由中度污染转变为轻度污染。京津冀三地完成了生态保护红线的划定，积极推进京津风沙源治理等国家重点生态工程，生态环境质量逐步改善，2020年河北全省生态环境总体状况首次评估为良。

第三，产业转移协作取得明显进展。北京、天津、河北三地经济联系的不断增强，为其产业链分工的形成打下了良好基础。在产业转移协作机制上，2016年6月，国家工业和信息化部、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府联合编发了《京津冀产业转移指南》；2019年8月，三地工业和信息化部门签订了《进一步加强产业协同发展备忘录》，建立了较为完整的产业协调统筹机制。在产业转移平台上，京津冀三地积极推进产业升级转移承接工作，建立了“2+4+46”承接平台，带动了一批重大产业项目向北京城市副中心、河北雄安新区，以及曹妃甸协同发展示范区等四大战略合作功能区布局。京津冀通过合作共建产业园区加速产业协同发展，京津共建滨海—中关村科技园，津冀共建涉县天铁循环经济产业示范区，京冀共建曹妃甸协同发展示范区、北京·沧州渤海新区生物医药产业园等，促进了三地产业的协同发展。2023京津冀产业链供应链大会在北京召开，发布了“五群六链五廊”的产业协同发展新图景。

（三）空间结构发生了比较明显的改变

根据《京津冀协同发展规划纲要》确定的“一核双城三轴四区多节点”空间结构，2014年以来空间结构发生了比较显著的改变，尤其是“一核双城三轴”进展较为明显。

2014—2023年，核心城市北京的地区生产总值由21330.8亿元增至43760.7亿元，占京津冀地区生产总值的比重由32.1%上升至41.9%。北京的政治服务保障能力、文化中心地位、国际交往环境以及配套服务水平都有所提升，初步建成了具有全球影响力的科技创新中心。

2014年以来，北京的夜间灯光向天津方向蔓延态势明显，二者之间由点状连接逐渐串联成面，双城出现相互融合的倾向。根据引力模型计算北京、天津引力度，2005—2014年，北京和天津之间的引力度由54.21上升至116.24，年均增长8.85%；2014—2019年，引力度由116.24上升至183.23，年均增长9.53%；随后，受新冠肺炎疫情的影响有一定下降，2021年引力度为172.27，是2014年的1.48倍。

京津冀具有四条较为明显的发展轴线，分别为京津发展轴、京唐秦发展轴、京保石发展轴和京张发展轴，除京张发展轴外均为京津冀协同发展战略规划中确定的发展轴。2014—2021年，“三轴”的夜间灯光数据总值均呈波动上升趋势，“由轴到面”趋势十分明显，以北京、保定、天津、唐山为顶点逐渐形成了菱形的城市化区域。

首都“一核两翼”新格局加快形成。在北京城市副中心建设方面，北京深入实施《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年－2035年）》，认真落实《国务院关于支持北京城市副中心高质量发展的意见》，城市副中心承载力、吸引力和影响力持续增强。教育、医疗、文化资源不断向城市副中心聚集，北京艺术中心、北京城市图书馆、北京大运河博物馆正式对外开放。

（四）基本公共服务均等化水平不断提升

2014年以来，北京、天津、河北两市一省通过学校联盟、结对帮扶、开办分校等多种形式在基础教育领域开展跨区域合作；积极推进异地就医门诊直接结算试点，实现中医药医疗资源共享，建立重大公共卫生事件联防联控机制；北京和河北张家口合作承办2022年冬奥会。2023年，京津冀三地在石家庄签署《京津冀社会保障卡居民服务“一卡通”合作框架协议》，共同推进京津冀“一卡通”建设，加快实现三地社保卡跨省通用、一卡多用、线上线下场景融合。

（五）协同发展的体制机制不断创新

京津冀协同发展从根本上讲要靠创新驱动，这既包括科技创新，也包括体制、机制等方面的创新。

京津冀协同发展战略实施十年来，三省市通力合作，打破行政分割，围绕北京非首都功能疏解、产业升级转移、区域交通一体化和生态环境保护等重点领域建立了多层级、常态化的对接机制，开启了跨区域特别是发达的大都市地区和不发达的周边地区高质量协同发展的探索实践，多方面和多领域践行了体制机制改革与创新。

2023年，由北京、天津和河北联合组建的京津冀协同发展联合工作办公室在北京市发展改革委挂牌成立，其主要职责是聚焦跨区域、跨领域重点事项，推动落实三省市层面协同机制确定的工作任务，协调督促各专题工作组具体任务落地实施。

三、京津冀协同发展存在的若干问题

（一）发展不平衡问题仍然突出

除河北与天津的绝对差距和相对差距呈现先上升后下降的趋势外，河北与北京、天津与北京，无论绝对差距还是相对差距，均处于持续扩大阶段。

（二）生态环境与人民对美好生活的追求仍有一定差距

北京是京津冀空气质量最好的地区。2023年，北京PM2.5年均浓度为32微克/立方米，实现连续三年稳定达标。PM2.5优良天数占比达九成，PM2.5最长连续优良天数为192天，超过了半年，“北京蓝”成为常态。天津是京津冀空气质量较好的地区，需要强调的是，2018年以来天津大气环境质量改善状况慢于河北。河北是京津冀生态环境质量改善最明显的地区，但仍有较大改善空间。

（三）产业转移的短板依然突出

京津冀协同发展政策对产业协同发展效果不明显。与长三角、粤港澳大湾区相比，京津冀地区市场化程度低、市场力量较弱、技术交易市场发育不足、三地产业自成体系现象明显、产业上下游关联性偏弱。

其原因包括如下三个方面：第一，河北与北京、天津之间发展差距过大，难以形成完整衔接的产业链。第二，河北作为北京非首都功能疏解的承接地，尚未形成适宜京津产业发展的平台与环境，导致北京部分疏解产业无法在河北落地生根。第三，市场发挥作用不够。

（四）空间结构需要进一步优化

第一，核心城市辐射带动能力有待提升。作为世界级城市群的核心城市，北京的带动作用要明显弱于上海对长三角城市群的带动作用，北京的经济优势、产业优势和创新优势并未完全得到转化，北京与天津、河北的经济差距仍在进一步拉大，2014—2022年，北京、天津与河北的人均地区生产总值比值由2.50:2.63:1扩大到3.33:2.09:1。北京的技术交易主要流向了广东、江苏等南方发达省份，而流向津冀的比例不到10%。

第二，“双城”协同引领作用不断增强，但二者差距日益拉大。京津“双城”协同是京津冀协同发展的主要引擎，2014年以来，京津协同水平不断上升。2012—2017年，以投入—产出表计算的京津“双城”的产业融合指数由0.0618增加至0.0704，超过了北京与河北的融合水平，天津使用北京生产的中间品比例增加了31.6%，北京使用天津中间品的比例也增长了18.78%。但是，协同水平的上升并未缩小京津之间的发展差距，这在一定程度上是受到了天津统计数据“挤水分”的影响，但也存在着天津集聚能力偏弱的问题。自2014年开始，除京津地区生产总值总量差距仍在扩大外，北京的人均地区生产总值也快速上升并于2016年超过天津，此后双城人均地区生产总值绝对差距持续拉大；北京与天津的相对差距更是由2013年及之前的减少转变为扩大趋势，地区生产总值相对差距由1.36:1上升至2.55:1，人均地区生产总值相对差距由0.94:1上升至1.59:1。

第三，“三轴”集聚态势需要增强。京津发展轴的人口、经济与产业占京津冀比重均呈下降态势，与2014年相比，2021年京津发展轴占京津冀总人口、地区生产总值和规模以上工业企业数的比重分别下降了2.62个、9.40个和1.46个百分点；京唐秦发展轴产业集聚态势较为明显，规模以上工业企业占京津冀的数量上升了1.66个百分点，总人口比重下降了1.73个百分点，地区生产总值比重上升了0.03个百分点；而京保石发展轴人口集聚态势较为明显，占京津冀总人口的比重上升了3.90个百分点，是三个发展轴中人口集聚态势最为明显的轴线，但地区生产总值和规模以上工业企业数占京津冀的比重均有所下降，分别下降了0.96个和0.68个百分点。

第四，“四区”功能分工有待强化。2014年以来，京津冀“四区”功能分工并未出现明显的变化，而出现了比较明显的两极分化态势。核心功能区地区生产总值占京津冀的比重增速明显加快，2014—2021年由53.49%增至60.34%，年均上升0.98个百分点。而东部滨海发展区、南部功能拓展区分别下降了6.53个和0.53个百分点，西北生态涵养区地区生产总值占京津冀的比重上升了0.21个百分点。随着京津冀生态协同问题更加受到重视，西北部生态涵养区所占比重上升是正常的，但东部滨海发展区和南部功能拓展区所占比重下降则说明天津和石家庄对周边地区的辐射带动作用仍不强。

第五，“多节点”结构尚未形成，城市体系断层现象明显。从节点城市的规模等级结构来看，2021年与2014年相比变化并不大，除石家庄达到了Ⅰ型大城市，秦皇岛、张家口由中等城市发展为Ⅱ型大城市、衡水由Ⅰ型小城市发展为中等城市、黄骅由Ⅱ型小城市发展为Ⅰ型小城市外，其他城市规模变化并不大，具有“二传手”功能的大城市数量仍然偏少，城市体系仍然是断层式的“类金字塔型”结构。

（五）不同运输方式之间的衔接仍需要加强，高水平公共服务落差依然较大

第一，不同运输方式之间的衔接仍需要加强。与京津冀协同发展的需求相比，河北的铁路规划是以首都北京的交通需求为重点，省内地级市之间的联系迫切需要加强，北京、天津、石家庄等中心城市的市郊铁路建设也亟待加快，干线铁路、城际铁路、市郊铁路和地铁有机衔接不够，机场群、港口群及重点功能区之间交通联系不足，核心城市与外围地区的交通接驳有待提高，通行效率迫切需要提升。第二，高水平公共服务落差依然较大。河北雄安新区、北京城市副中心对优质教育和医疗资源还有较大需求。

四、京津冀协同发展战略的优化

（一）以疏解北京非首都功能为主向提升河北发展水平转变

疏解北京非首都功能是京津冀协同发展的重中之重，经过几年努力，“十三五”时期北京已“基本完成一般制造业企业集中退出、区域性批发市场大规模疏解任务”。“十四五”时期，北京“以攻坚和提升为重点，强化系统观念，一体化推进功能疏解、综合治理和优化升级”。北京之所以聚集了大量的人口，根本原因在于河北与北京之间巨大的收入差距和公共服务差距。但是2014年京津冀协同发展战略实施以来，河北与北京的发展差距不仅没有缩小，反而呈持续扩大的态势。

京津冀协同发展以解决北京“大城市病”为出发点，打造世界级城市群。而京津冀建设世界级城市群离不开河北的支撑，不仅需要有效提升河北的各级城市的产业发展、吸纳就业、公共服务和人口集聚功能，更重要的是必须缩小京津冀三地的发展差距，重点是提升河北的发展水平。因此，京津冀协同发展要在有序疏解北京非首都功能的基础上，更要注重提升河北的发展水平，只有这样才能从根本上解决北京的“大城市病”，补齐短板。

（二）以产业链为抓手推动京津冀产业协同

京津冀产业协同发展要以北京创新能力为基础，以产业链为抓手促进创新链产业链供应链融合发展。

一是发挥北京辐射带动作用，围绕京津、京雄轴线及重要节点，携手共建重大科研基础设施、产业技术创新平台、创新创业服务平台，构建集人才培养、应用研究、研发孵化、产业制造、科技服务为一体的全域创新空间体系，推动创新链产业链供应链价值链深度融合。二是打造“五群六链五廊”的京津冀产业协同发展新图景。“五群”是指集成电路、网络安全、生物医药、电力装备、安全应急装备等产业集群；“六链”是指氢能、生物医药、网络安全和工业互联网、高端工业母机、新能源和智能网联汽车、机器人等产业链；“五廊”是指京津新一代信息技术、京保石新能源装备、京唐秦机器人、京张承绿色算力和绿色能源、京雄空天信息等产业廊道。三是提升产业协作平台集聚能力。建设滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技城等协同创新中心，提升宁河京津合作示范区、武清京津产业新城、北戴河生命健康产业创新示范区等平台集聚能力，在环京津地区重点建设一批重点承接平台。

（三）以“一核双城”的中心城市格局向“一主两副”转变

京津冀城市群内部的差距，突出体现在北京、天津两市与河北之间的差距，仅强调“双城”引领无助于解决冀中南地区的发展问题。一般来说，城区人口规模在1000万人以上的城市，辐射半径可达200km。石家庄与北京和天津的距离均在300km左右，使得北京和天津两个超大城市均难以对冀中南地区形成较强辐射。仅靠“一核”和“双城”难以有效缩小京津冀不断扩大的区域差距和实现协同发展，必须充分重视发挥石家庄的带动作用。虽然石家庄与北京和天津之间仍然存在很大差距，但区域性中心城市地位和区域带动作用比较明显。因此，应该将天津和石家庄作为京津冀的副中心，实现“一核双城”向“一主两副”的转变，特别要注重提升石家庄综合实力，促进人口、产业和各类要素向石家庄集聚，使石家庄尽快发展成为京津冀协同发展的新动力源，形成以北京为中心、天津和石家庄为副中心的京津冀城市群增长极体系，提升城市群整体竞争力。

（四）以城市群为主向城市群与都市圈并重转变

一般而言，城市群系统的演变遵循“中心城市—都市圈—城市群”的发展过程。都市圈作为城市群形成发育的必经阶段，发挥衔接中心城市和城市群“承上启下”的作用，京津冀协同发展应聚焦于都市圈建设。京津冀包含北京和天津两个超大城市，以京津两市为核心形成的首都都市圈和天津都市圈的边界已经重叠，但是仍然难以对冀中南地区产生辐射。建成区常住人口300万人以上是我国城市基础设施布局及行政政策常用的门槛标准，也是我国划定都市圈核心城市的重要依据。河北省会石家庄地处冀中南地区，其主要经济指标在冀中南地区的优势地位并不明显，与周边的邯郸、邢台、衡水等城市经济联系也较为薄弱。2019年石家庄建成区常住人口突破300万人，达到了都市圈核心城市的人口门槛标准。因此，以石家庄为中心，将京津冀南部功能拓展区的多个节点城市纳入都市圈的范围，通过首都都市圈、天津都市圈、石家庄都市圈的“三圈耦合”，共同促进京津冀的多极化和网络化发展，为建设京津冀世界级城市群补齐短板。