冯晓英:流动人口与迎奥运（4）

构建和谐共荣的途径

和谐共荣是我们的主旋律，那怎么才能构建和谐共荣这样一个环境呢？我最近从报纸上看到一则消息，说新发地农副产品批发市场将用三年的时间完成市场的升级改造，要扩建八个占总占地面积7.8万平方米的产品交易大厅，建成年总交易量70亿公斤、交易额200亿元的全国一流的农副产品批发市场。批发市场升级以后，将成为北京乃至全国独具特色的批发市场。从这样一条报道中，我看到了咱们村的宏伟蓝图，也看到了领导们与时俱进的这种精神。所以我说，市场规模的扩大不仅意味着我们经济总量的提升，也意味着就业岗位的增加。尽管新发地已经是规模较大的一个村落了，但是市场规模的扩张意味着有可能有更多的流动人口要进来。因此，村民和流动人口和谐共荣就显得格外重要。

我们前面提到了，北京奥运会从明天开始进入倒计500天，伴随着奥运脚步的临近，现在我们全市的工作重心都开始围绕确保奥运成功举办进行准备了。我们这个时候来讨论流动人口的话题，并不是说奥运会要开了，流动人口要加强管理了，也不意味着对流动人口要采取什么现行措施了。因为前几天市委书记刘淇在参加全国两会期间已经明确表示了，说奥运期间不会限制外来人口进京。市政府有关部门也声明了2008年奥运会举办期间，本市并不会遣返流动人口，而是按日常规定进行管理。

我想在这种情况下，特别是在北京落实中央精神，着手做好流动人口管理和服务这种大背景下，我们今天讨论的中心是如何借奥运会举办的这样一个契机，来推进我们流动人口管理和服务工作更上一个台阶。

我研究流动人口问题已经有20多年的历史，我认为，我们现在应该说遇到了建国以来经济和社会发展最好的一个时期，国家宏观政策确实是越来越有利于基层社会的发展，特别是对流动人口的管理，咱们由行政性控制向社会合作治理方向转化，以及大量更具人性化、以人为本的这样一些政策的相继出台，为我们基层一线的工作指明了方向。我想就流动人口聚居区而言，和谐共荣的前提就是要村民和流动人口彼此理解和宽容。理解是什么呢？理解就是指双方可以站在对方的角度进行换位思考，也就是说，村民多站在流动人口的角度体察他们的艰辛，流动人口也应该站在村民的角度多看看村民的不易，这样就会增加彼此的信任感。宽容是什么呢？宽容就是不计较。也就是说，谁都可能干一些不太占理的事，也许他有这个难题，不得已而为之，那么我们应该大事不糊涂、小事不计较。

在彼此理解和相互宽容的基础上，我想构建和谐社会共荣的途径可以从两个方面来考虑：一个方面是组织层面。就是按照市里的要求抓紧组织机构的设置，要搭建一个全新的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织包括社区成员、流动人口在内的，参与公共管理和服务的一种互动性的流动人口管理工作平台。刚才我说了，流动人口管理机构和出租房屋这个机构已经正式成立了，现在正在着手建立区一级和街乡两级。我想重点谈谈行政村的组织建设问题。

根据市里的统一规划和部署，年底前提出有条件的农村和城市社区要建立流动人口服务站。以我近年来对流动人口聚居区的调查，觉得现在将流动人口的村委会与流动人口管理机构分行并立的这样一种组织模式，可能不太有利于我们村镇的建设。因为目前的流动人口管理模式更多是一种户籍人口管理流这样一种模式，也就是说，流动人口只是作为被管理者和被服务者来接受管理和服务。我觉得没有形成一种互动的关系，这种被管理和被服务的位置可能使流动人口缺乏社会融入的一种平台。所以，我建议将流动人口纳入到社区组织里头来。应该说这种情况在北京市的农村没有出现过，但是在城市社区已经出现了试点。比方说西城区有个东太平街社区居委会，这个居委会里头来京的务工人员有500多人，占整个社区常住人口居民总数的1/6。去年东太平街道居民委员会换届直选，河南来京的一个小伙子，在全部社区总票数有995张有效选票中，获得了854张，第二次连任当上了居委会委员。这样他就可以和咱们北京人一样，作为流动人口代表参与社区事务的管理。工作中，东太平社区对社区内来京务工人员实行了“五同等”，表现在什么方面呢？参加社区文化活动要有平等的机会，享受社区服务要有同等的条件，参加社区教育和培训要有同等要求，参加社区共建活动要同等对待，在社区居住和生活要同等管理等。据太平街主任介绍说，他们下一步的工作是要成立同乡会，用家庭之情将务工人员更紧密地维系在一起，更好地生活在北京。

我想这种组织模式其实同样适合城乡接合部的流动人口聚居区，因为这里的流动人口数量更多，如果把他们的代表接纳到村委会工作，有利于他们发挥凝聚作用，协调处理好许多难以解决的问题。我看到，现在新发地农贸市场流动党员党支部已经有了这种工作雏形，现在流动党员大概有65名，其中已经落实党员身份的外地党员有30多人。应该说，流动党员是流动人口中的杰出代表，以他们为核心配合党组织和村委会开展流动人口管理和服务工作，可以收到一种事半功倍的效果。

我是研究农村体制的，对农村对组织形式还是基本了解的。我说要吸纳流动人口的代表进入村委会，首先要在这个层面解决社企分离的问题，也就是要集体经济股份制改造，来实现行政村的企业和社会管理工作的一种职能分离。在这一点上，应该说丰台区已经走到了全市的前面。1995年的时候，丰台区占全区农村80%的56个行政村，已经完成了村里的社区股份制合作改造。芦沟桥乡、南燕乡也在进行稳步推进乡级的集体经营。这个体制改革试点，应该说为我们实现农村管理向城市管理转化、流动人口纳入社区管理奠定了一个基础。

在这种情况下，我建议在流动人口较多的地区重新界定社区地域的范围，重构社区组织。不管你是户籍的农民，还是户籍的村民，还是流动人口，都作为这个社区的成员。社区组织重构的目的就是要整合社区的组织资源，将流动人口纳入正规的组织体系，通过社区参与给流动人口和户籍人口一个平等对话交流平台。这样经济本身是一个经济利益共同体，就融入更多的社会融合的一种成份，在彼此和谐相处的过程中，实现互利共荣。

所以我觉得，应该改变目前以农业和非农业人口划分城乡社区的做法，将流动人口聚居区所在的行政村或者自然村作为一个整体，按照城市社区组织的功能来定位，重新组建在党组织和政府指导下，社区居民代表大会、社区居民委员会、社区议事委员会、社区志愿者等民间组织组成的一种社区自治组织体系。原有的这种村委会按照政企分离的原则，改造成单一的赋有经济管理职能的经济组织，将原来的社会管理和服务功能让渡给新建的社区居民委员会。那么新建的社区党支部和村民委员会可以由户籍村民、户籍农民、流动人口选举的代表来构成。村民小组也可以根据需要，或者按居住片来划分，或者是按户籍居民、户籍农民、流动人口等社会成份来重新组建。经过民主选举产生的社区居民委员会，将全面负责统筹负责社区日常的管理和公共服务，配合当地政府做好辖区社会治安、社会治理工作。

同时我还建议，要鼓励增建各具特色的，比如说同乡联谊会、行业协会、社区志愿者协会等群众性组织，通过这样一种社区组织模式，将流动人口的个人行为与组织、集体利益整合起来，从而达到既约束个人行为，又体现集体温暖这样一种双重的目的。所以我希望，今年咱们市里头一个工作重点就是专门对流动人口聚居区要进行重点研究。如果我们有条件的话，在这方面做一点尝试，在北京市就可能起到一个示范带头作用。因为从总的发展趋势来讲，今后这样的发展模式可能是一种必然趋势。这是我提的第一个想法，是在组织层面怎么共荣。

第二就是在工作层面了。工作层面的和谐共荣可以从解决具体问题着手。根据中央和北京市关于改善流动人口管理和服务工作的指示精神，针对当前流动人口管理当中的一些实际问题和难点问题，现在市里头正在加快研究本市居住证实施的研究办法。从我们现在了解的情况看，居住证制度将增加服务功能，凡是持有北京居住证的流动人口，将可以依法享有劳动就业、医疗保险、儿童就学、卫生、房屋租赁、通讯、购车买房、权益保护等多项社会权益。也就是说，这个居住证制度建立以后，就可以从制度上保证我们流动人口的合法权益了。

现在大家可能对办理暂住证的积极性不高，因为就我调查来讲，有很多流动人口告诉我都没办过，或者说曾经办过。按照暂住证规定，是要求一年要续办的，很多人也就不再办了，登记数量远远低于实际的数量。其实从这种情况本身来讲，不利于政府根据人口规模的多少来配置基础设施。从流动人口自身来讲，也得不到一个合法的权益保护。今年公安局正在加紧研究这项工作。这项工作实际上在前两年就已经开始提出来了。前两年公安部就明确提出，要求各个省市也要加强居住证的研究工作，我想北京会更往前走一步。现在上海、深圳都已经做了，开始实行居住证制度了。我给朋友们提供一个信息，我们应该主动配合政府来办理流动人口暂住证，这对证件的衔接会有好处，实际上是给我们一种制度的保证。

另外一方面，现在咱们北京市建委、劳动保障局、公安局、民政局、市管委五个职能部门落实中央40条政策，正在做一些相关的制度安排，进行调研和准备出台政策。市里这么重视流动人口的工作，我相信不久的将来，一套比较完整的、系统的、全面的改进流动人口管理、改善流动人口服务的政策就会出台。那个时候，我们流动人口管理和服务确实会上一个大的台阶。

当然，我们不能等着政府出台的行动，基层的社区也有许多工作可以尝试做。去年，中央也出台了社区服务的文件。我们要以社区服务为突破口，来凝聚社区精神，实现利益共享、社会和谐。社区服务是社区建设的基础和主要内容，我们国家城市建设的实践实际上就是从城市社区服务起步的。社区服务是以自助和互助为特征，社区成员本来既是社区服务的提供者，同时也是社区服务的受益者。所以，以社区服务为工作纽带，通过助人自助的社区理念，把不同社会身份的社会成员连接起来，成为关系密切的共同体，我觉得这是我们流动人口聚居区社区重建的关键。

我们流动人口聚居区形成了流动人口自我循环的低层次的一种生活链。大家都说，城乡接合部流动人口自我循环就是自己服务自己，然后形成一种低生活层次链。我们有些文件提到，有些流动人口大院就形成了一个内部小社会了，生活、生产全体一体化了。就是说，现在之所以形成这种低层次的生活链，很重要的原因就在于这里头存在社区服务的一个盲点。村民和流动人口只有租赁房屋的供求关系，没有形成彼此服务的关系。特别是政府过去对流动人口和户籍口有区别的对待政策，这种公共服务没有办法惠及到农民工身上，低收入人口只得以低层次的服务来维持生存的基本需要。比方说现在农民工看病都有问题，存在着黑医疗所，为什么呢？因为我们公共服务这一块没有做好，农民工去大医院看病花不起钱，所以小黑诊所就应运而生了。如果我们的社区服务包括社区公共医疗卫生的社区服务站，能够按照属地管理的原则把流动农民工也纳入进来，享受基本的医疗保障的话，那么过去那种杂乱无章的现象就会得到根本的改善。

我们应该从社区服务体系建设入手，把覆盖社区全体成员的、服务质量和管理水平较高的社区服务体系引入到社区当中来，形成一种困有所助、难有所帮、需有所需的社区服务新格局。去年5月份，国务院出台一个关于加强改进社区服务工作的文件。根据这个文件的指示精神，把流动人口的社区服务纳入政府公共服务范畴，通过社区资源的整合，健全服务网络，创新服务方式，拓宽服务的领域，强化服务的功能，就可以使流动人口聚居区的社区服务站在一个比较高的起点上。我觉得这是一个很好契机。

要可以根据流动人口聚居区的特点，来搭建社区服务产业化的平台，来形成一个健康的可持续发展的产业发展链，为流动人口和村民由农民过渡到市民提供平稳的过渡就业机会。这些工作有些需要政府的政策支持，但是创造条件，找准我们社区项目的定位，是村民可以做的。我们现在先考虑，哪些社区服务我们可以做，这样将来一旦政策出台，我们就可以及时进入操作阶段了。这是我提供的第二个建议，就是我们可以从社区服务做一个突破口，建立一个社区服务、工作整合的平台。

另外，还要多渠道地探索、改善流动人口的居住条件。大家知道，随着奥运脚步的临近，北京市拆委工作力度是很大的。我看了一下，咱们村也拆了不少违章建筑。目前，城乡接合部环境的脏乱差与基础设施不足是有直接关系的。从可以操作的角度看，是不是我们可以以改革农村集体建设使用制度、用地制度来盘活集体建设用地？在城乡接合部暂不进行城市化建设的农村地区，选择合适的地点规划建设流动人口集中住宅，以取代现有聚居区的违章建筑。我想，这应该是流动人口在京工作时一种居住模式的选择。现在为流动人口建立集中地，在全国很多城市都有成功的经验。比如江苏昆山市，最近几年累计建设了69处、上百万平米的流动人口居住中心，为农民工提供了廉价的、比较优美的生活聚居地，受到了农民工的欢迎。深圳、上海等大城市也有这样一些成功的例子。

就北京而言，20世纪90年代末期，在朝阳、丰台、石景山曾经建了5处规模不大的流动人口集中住宅，有些现在仍然管理得不错，是值得总结的。我前两天在海淀区开会，听说他们也在做这方面尝试。今天来这儿，发现我们已经做了，在这方面已经有了很好的开头。我想，如果居住环境得不到改善，流动人口大概就不会非得在我们这儿生活，一定会哪儿条件好去哪儿。因为流动人口最大的特点就是，可以自由选择流动的场所和就业的机会。

所以我想，我们在争取政府政策支持的同时，从改善流动人口居住环境的角度出发，可以研究为流动人口规划建设一定数量的、具备初步卫生条件和取暖设备的这种集中的住宅，这样才能留得住我们经济发展需要的有用人才。

最后，我们还可以扩大流动人口参与社会治理的空间，使他们在参与社会活动中建立新的社会和谐关系。因为对大多数的流动人口来说，人在社区，但是找不到归属感，总有一种“人在他乡为异客”的感觉，这是比较普遍的问题。2004年的时候，中国人民大学对北京市的流动人口聚居区做了一个调查，主要在海淀四季青乡和朝阳太阳宫乡。调查发现，流动人口与北京人在日常生活中打交道的占60%，真正没有打交道的比例不到15%，但是当他们遇到重要的问题需要找人商量的时候，找北京户口朋友的比重不到15%。他们得出一个结论，流动人口在心理上还没有真正融入到首都社会。

应该说，农民工与北京市民的交往，现在来讲，大多处于生存发展的需要，而与亲朋好友的关系是一种情感型的，所以两者关系的交叉就使得流动人口还没有完成一种社会心理的现代化转型。改变这种局面，我们可以以活动带相识，以相识带融合，尽可能创造条件，为流动人口和北京市民搭做一个合作治理的平台。我想，除了大型的活动以外，可不可以多组织一些比如志愿者活动，或者通过组织参观学习，利用业余时间多参加一些小规模范围的组织活动，包括开展社区成员共同关心的话题讲座，使流动人口和市民在接触中加强彼此的了解和沟通，同时还要注意帮助解决流动人口生活中遇到的各种困难。

我为什么老在讲我们要给流动人口提供更多的方便呢？因为相对来讲，流动人口在北京的社会群体中处于相对的弱势。这种弱势不是你们的能力弱势，而是因为你们来到异乡有一个社会融合的过程，有一个彼此接纳、相互理解、互相信任这样一个过程，而过去我们的政府和基层组织做得不太够。所以我们今天要想办法使在北京工作、生活的流动人口朋友们能够尽快融入社会，融入到首都社会当中来。我们户籍人口应拿出主人翁的精神，流动人口应拿出第二故乡的精神，形成流动人口和户籍人口互帮互助、助人自助的这种社区共同意识。有了这样共同的意识，我们才能在经济方面互利互惠、共荣，在这样的基础上，我们才能构建一个和谐的小环境。大环境和谐是需要靠小环境和谐来创造的。

今天非常感谢今天在座的这么多朋友，这么耐心地坐在这儿听这么长时间的讲课，谢谢大家！

（报告人系北京市社科院城市问题研究所副研究员，据“宣讲家”网站报告录音整理）