社会转型与社会治理（4）

另外，我觉得各种矛盾、冲突是人们之间的相互不理解、相互隔阂引起的。人们之所以相互仇恨，是因为他们相互害怕。他们之所以相互害怕，其中有个重要原因是因为他们相互不了解。他们之所以相互不了解，是因为他们相互不能交流。他们之所以相互不能交流，是因为他们相互隔离。

为什么我要创造一个社区？为什么要进行社区建设？社区建设到底要解决个什么问题？社区建设不是简单地盖个大楼就解决问题了。

那么什么叫社会建设？改革开放30年，社会主义市场经济体制初步建立，解决了两大问题：一个是经过30多年的改革，我们逐渐清楚了市场需要一个完善的产权体，需要明晰产权。另一个是市场需要公平的竞争机制。现在有了《物权法》来明晰产权，全国人大还要通过一系列跟《反垄断法》相配套的法律来建立公平的竞争机制。在产权明晰和公平竞争的机制下，发挥价值机制这只看不见手的作用来配置资源。这是我理解的经济建设。而社会建设到底要解决什么问题？社会建设通过什么样的方式让社会成员关心社会事务，参与社会事务，关心公共事务，从而形成一个团结的统一的社区？这是社区建设的核心问题。克林顿在1996年竞选第二任美国总统时说，我们经历中令人悲哀的教训是，有时我们相邻而立，却仍彼此隔离，心与心之间相距千里。如果想要建立稳固的社区，我们就必须缩短这种距离。要通过社区建设来建立一个团结的社会，我想这就是社会建设。

但什么是建立一个团结的社会、团结的社区？我们在做“十一五”社区服务体系规划时，邀请了八个美国市长来谈美国的社区建设。其中有一个人说，他住在波士顿，他们家院子后面有一个水塔。有一天，那个镇长（相当于咱们的居委会主任）来找他，说最近镇里开会研究想再建一个水塔，问他是否同意。他不同意。镇长说，根据社区的规定，他有两个选择：第一个选择，说服群体居民投票，视投票结果决定建或不建；第二个选择就是搬走。在他说服大家的过程中，我发现什么叫社区。他写了四条建议，跟他家里关系不错的或常一起参加社区活动的邻居表示支持他。有人问他，你是这个社区的吗？为什么周二社区的读书会你们家人从来不参加？为什么周末的社区棒球比赛也没看见你们家来人？还有的说我认识你，好几次早晨起来上班你超车吓了我一跳。他发现，要在这个社区里面生活，要参加社区的公共活动，要关心社区事务，还要和大家把关系处好，才能够在社区里面确保你的权利。我想，这就是社区建设，通过这样一个机制来建立一个团结和谐的社区、关心公共事务的社区。社区是个共同体，要通过这样一个共同体来形成一个相互理解的机制，这也是我国社区建设、社会建设长期要解决的一个问题。现在，我国社会建设刚刚起步，经过20年像经济建设一样，我们也会明晰它的内涵和目标。

而利益诉求机制的创新就是很多问题要通过自己表达、平等表达的方式，通过协商、通过审议的方式，通过让公众参与、公众决策和社会政策制定来解决。让大家有渠道来表达自己的利益、诉求，从而来舒缓一些社会矛盾。

总而言之，创新社会领域的投融资机制、社会组织管理体制、突发事件管理体制、利益协调机制、沟通和对话机制，是新形势下社会管理体制创新的热点问题。同时这些也是难点问题，因为创新社会领域的投融资机制涉及到政府改革问题，涉及到中央和地方关系问题，涉及到政府和社会的问题；创新社会组织管理体制涉及到我国现行法律法规的完善问题；突发事件管理体制涉及到公众参与问题；利益协调机制涉及到收入分配体制问题。

提高社会治理能力

提高社会治理能力主要是提高两类能力。

一类是提高政府处置社会问题的能力。社会问题是一个社会学的概念，是指社会关系失调，影响社会大部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。如犯罪问题、各类群体事件问题等。

美国社会学家福勒认为，社会问题有客观和主观两种因素。前者表现为威胁社会安全的一种或数种情况，后者表现为社会上多数人公认这种危害，并有组织起来加以解决的愿望。客观的社会问题表现为犯罪率、失业下岗、群体事件等这类客观的、能看到的问题。主观的社会问题是社会现象反映到人们的主观意识中，表现在人们的情绪中，形成一种主观的情绪。这种主观情绪有时候可能在一定的条件下就会成为更大的客观社会问题的心理基础。所以，政府一方面要注意已经发生的客观社会问题的处理，另一方面要注意各种主观社会问题的应对。很多主观社会问题实际上是体制性的问题，要通过体制的改革、体制的创新来解决。

从经济管理到社会管理是改革开放30年的基本要求。改革开放到现在30年的发展，社会领域面临着很多的问题。这不仅是我们国家面临的问题，很多国家都是经济高速发展经过一定阶段后，一些社会问题就暴露出来了。政府一方面要保持经济的平稳发展，另一方面要去应对社会问题，这是对政府提出的一个新挑战。在这样的历史条件下，提高政府社会管理的能力是非常关键的。这方面日韩是有经验教训的。由于公共服务和社会福利体制设计上的某些不合理性和欠公正性，日本、韩国的社会保障出现一定程度的“逆功能”现象。日本经过60年的发展，现在日本的自杀率是OECD国家中最高的，因为日本贫富差距很大，工作压力很大，另外养老问题也受到了资金约束等。我们也是同样。我们的社会保障体制现在只能覆盖人口的30%，所以本届政府要加大社会保障体制的改革力度和建设力度，就要加强社会建设，提高社会保障水平。

提高社会问题的管理能力，就要提高社会问题的领导力，要把社会问题的处理放在非常重要的位置，充分认识到社会发展和经济发展之间的辩证关系。我们越来越清楚，经济不是唯一的因素。过去我们认为经济发展了，什么问题就都解决了。现在看来，经济问题解决了，社会问题不一定能够解决。朱利安尼在2002年前当了8年的美国纽约市市长，这8年他主要解决纽约市的犯罪问题。纽约在相当长的一个时期内犯罪率非常高，影响到了纽约的市容，影响到了纽约的投资环境。朱利安尼通过打击犯罪来推动经济发展，形成一个良好的社会氛围。他任市长期间，纽约的犯罪率降下了60%，成为美国犯罪率比较低的城市之一。同时，他还是处理突发事件的高手。当他还有几个月就不当市长的时候，发生了“9·11”事件。他在吃早餐时得知此事，拿起衣服就走。他边走边想了三件事，这三件事是经典的处理突发事件的办法：第一，怎样应对当前这件事情。第二，后面还要发生什么。通常突发事件是一连串的。第三，应该跟老百姓怎么说。首先，他启动应急办公室，消防局和公安局出动。其次，他想到纽约有三座很高的建筑，其中两个是世贸中心的，还有一个是帝国大厦。他就跟副总统切尼联系要求联邦政府出动空军护航、海军封锁港口。第三，他对纽约市民把事情说清楚，请大家一起来工作。他通过这样三个步骤，把这个事情非常平稳地处理了。在突发事件面前，人们了解实情后可能就不恐慌了，不了解实情可能就恐慌。

提高社会问题的管理能力，就要提高社会议题的处理能力。在生活中有很多很多的议题，通过媒体、通过网络，通过大家的议论，你会发现可能要发生的，或者即将发生的，或者是处理不好就要爆发的社会问题。这主要是发挥信息的作用。政府要及时收集、传递和共享信息，舒缓危机，降低危机的损害。议题处理主要是指对那些可能进入立法程序或政策程序，跟公共政策、公共事务密切联系，容易引起公众关注和公众争议的问题进行确认、分析和评估，对这些议题的发展趋势施加必要的影响。

2003年，我们在做“十一五”规划，我负责一个项目：影响“十一五”时期我国经济社会发展的主要因素。如何圈定这些主要因素呢？当时我们采用的就是用议题管理的方式。我们收集美国情报局、兰德公司、美国国家情报委员会、伦敦战略研究所、新加坡东南亚研究所、香港等机构对中国未来五年可能发生的问题的研究、预测，对这些问题进行排序、分析，最后确定5个因素。现在看，基本上是比较准确的。这个过程就是议题管理的过程。

议题评估就是要在议题的危机风险识别之后，对各种危机发生的可能性大小和各种造成的潜在影响进行衡量，为各种风险的管理提供依据。我们在这个过程中既提供定性的评估方法，也提供了定量方法。通过各种信息的采集来进行议题的管理，对地方各类社会组织进行社会管理也非常重要。

另一类能力是要提高社会协同和公众参与的能力。社会管理体制就是要建立一个党委领导、政府负责、社会协同、观众参与的机制。社会组织和公众怎么能够有积极性地配合政府去参与、解决各类社会问题？我觉得要发挥三个积极性，提高三个能力。第一个是政府的积极性。但政府应该认识到社会的发展建设光靠政府自身是不行的，必须依靠广大居民、各类社会组织、社区组织的积极参与。这个积极性是建立在政府对社会组织的地位、作用的客观认识和评价机制上的。第二个是社会组织的积极性，或者叫社会组织的创造性。现在我国社会组织的积极性很高，但创造性不足，要把国外的经验跟中国的实际相结合，不能简单移植。第三个是居民的能动性。解决居民自己发展的问题，居民要是没有能动性就比较难办。

另外，要有三个能力。一是政府要提高统筹社会资源的能力。社会资源有两类：一类是各类社会捐赠，另一类是各类社会志愿组织的资源。二是要提高民间组织把握整体形势和创新的能力。民间组织对一些细节问题把握得较好，但对宏观的社会发展、对政府的政策、对政府的运作不是很清楚。政府如何提高社会组织对政府的认识，对政府政策的认识，对政策的运作机制的认识很重要。三是要培养提高居民自我发展的能力。最终我们要让居民解决自己的问题，社会管理最终要建立一个把所有居民都动员起来的社会机制，让居民去参与社会建设，让居民去参与社会管理，自己来约束自己，形成良好的社会运行。

今天，我们讲的问题就是社会转型时期的社会治理。它的目标就是，维护社会秩序，保持社会稳定。那么需要政府创新三个体制：社会领域的投融资体制、社会组织的管理体制、突发事件的管理体制。创新两个机制：利益协调机制、沟通和对话机制。领导干部要提高两个能力：处置社会问题的能力和动员社会参与的能力。

今天，就讲这些，讲得不对请大家批评，谢谢大家。

（报告人系国家行政学院决策咨询部副主任、北京大学政治发展与政府管理研究所教授、北京大学志愿服务与福利研究中心主任，据宣讲家网站报告录音整理）

（未经许可，不得复制、印刷、出版，违者负知识产权法律责任）