社会转型与社会治理（2）

，好多电视频道是不加密的。如果你沿着青藏公路往外走，那里人口非常分散，每家都有一个大“锅盖”，很便宜，才一百多块钱就可以收很多台，像达赖的演讲、法轮功等都能收到。所以，全球化就给我们的社会管理、社会治理带来一定的问题。

社会治理、社会管理在不同的历史阶段，它的管理方式、治理方式也完全不一样。那么，社会管理到底要解决什么问题？涉及到哪些内容？它涉及到公共安全、社区建设、社会组织管理等。当社会组织本身跟国际民间组织联系在一起时，就涉及到一个国家的安全问题。另外，它还涉及到收入分配和利益协调。这些都是社会管理、社会治理的重要内容。

政府为什么要管理社会？先问一个问题，政府为什么要进行宏观调控？政府宏观调控的目的是保持经济的平稳发展。而社会管理，就是要解决社会秩序问题。维护社会秩序，保持社会稳定，这是社会管理的基本目标和基本任务。社会管理的目标就是促进社会公平与公正，消除和减少社会问题的发生。通过什么方式来维持社会秩序呢？一是维护社会的治安，二是应对各种突发事件，三是保证国家安全，四是缩小收入差距、减少利益冲突。通过这些方式来保持社会秩序，这就是政府社会管理、社会治理的目的。

社会管理还有不同的解释。国外在两个层面上讲社会管理，一个是微观的层面，就是技术层面；一个是宏观的层面，就是国家层面。

从技术层面上讲，在一些项目中，诸如环境生态、工程、灾害、社会风险等，要对社会影响进行评估、控制，甚至包括公众参与活动其中和参与决策过程。这叫项目的社会管理。比如，几年以前，我在国家发改委工作，世界银行、联合国找到我们，提出中国西气东输这么大的工程项目不搞社会影响评估不行，输气管道经过这么多地区将影响到当地的就业、收入分配、妇女儿童健康等。后来我们就作一个评估，通过这种评估，提出建议、对策，使工程在实施中尽可能地扩大就业，缩小收入差距，这个过程就叫微观项目的社会管理。

还有宏观项目的社会管理，就是西方社会尤其福利国家要解决养老、医疗、收入分配等问题，通过税收、司法、立法等方式来保障社会的福利。那么这些政策的实施过程、监督过程、评估过程就是社会管理的过程。我每年都到香港去讲学，香港城市大学有公共与社会行政系，我问系主任，为什么叫社会行政系？他说，香港的福利政策通过政府来执行，这个执行的过程就是社会管理的过程。

我国提出来社会管理这个概念，有一个演变的过程。“建设服务型政府。推进社区建设。健全社会组织，增强服务社会功能。统筹协调各方面利益关系，完善应急体制机制。加强社会综合治理。加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全。”这是2007年党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对社会管理的界定。

党的十七大把社会管理的范围稍微又缩小了一点。政府有公共服务职能，所以就不谈服务型政府了，主要谈社会管理。十七大报告提出，维护社会的安定团结，最大限度地减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度。重视社会组织建设和管理。加强流动人口服务和管理。强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故。完善突发事件应急管理机制。健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理。完善国家安全战略，切实维护国家安全。实际上，处理人民内部矛盾，重视社会组织、流动人口的管理，重视安全生产、突发事件的管理，还有国家安全、公共安全，也就是治安。国家安全在什么意义上会成为一个社会管理问题呢？我个人认为有两种情况。一是涉及到社会组织，如境内的社会组织跟境外的社会组织发生联系有政治企图时，就涉及到国家安全。另一个就是一些带有政治企图的国际民间组织进入我国境内也涉及到国家安全。

最近我到藏区调研，发现这个地区的社会管理确实有国家安全问题。比如有很多藏族同胞住在边境地区，但那个地区条件非常艰苦，他们住得很分散，几户人就算一个小村子，给他们提供教育、医疗都很困难，对他们的子女发展，对于他们的现代化的影响很大。但如果不让他们住在那儿，他们往后撤，印度的居民、军队就往里进，对国家的领土完整，对国家的主权，对国家安全都有影响。所以，西藏的社会管理和内地的完全不一样，它的社会管理涉及到国家安全问题。由此可见，社会管理、社会治理在不同地区的内容是不一样的。

另外，不同的部门对社会管理的理解也不一样。政法部门主要是从维护社会稳定、避免社会动荡角度来讲社会管理。民政部门的社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制。发改部门是从公共服务的角度来进行社会管理。

以上说了这么多，就是要说明什么叫社会管理？社会管理是指在一定共同价值的基础上，在一定的规章制度下，消除或减少社会问题的发生，政府、社会组织，甚至包括私人部门处理社会事务、解决社会问题的活动。实际上，它回答了四个问题：一是管什么？管社会问题，减少、避免社会问题的发生。二是为什么要管？要保持社会的稳定有序。三是怎么管？在一定的规章制度下管，不是想怎么管就怎么管。四是谁来管？政府、社会组织，包括私人部门，也就是企业也可以参与社会管理。我想，从政府职能的角度看，社会管理比社会治理的表述可能会更清楚一些。

当前我国社会面临的主要挑战

当前的社会挑战是多方面的。

一方面，就是新世纪以来的各类问题，包括历史遗留问题，随着经济社会发展出现的新问题。新老问题交织在一起，困扰着我国的社会稳定、社会秩序。20世纪末，国家发展和改革委员会宏观经济研究院“我国社会稳定”课题组的调查发现，“腐败”、“官僚主义作风”、“失业下岗”、“贫富悬殊”、“社会风气败坏”和“治安恶化” 是影响居民心态的主要因素。这些因素在不同的年份有不同排序，但大致范围是确定的。值得深思的是，时过10年，2007年中共中央党校课题组的调查发现，“物价”、“收入差距”、“腐败”是社会形势发展中最严重的问题。“收入差距”、“腐败”是一直长期得不到很好解决的问题，也是引发社会问题的关键因素。尤其是最近几年，这几个问题越来越突出。党和政府必须真正从体制机制入手，从根本上解决长期积累下来的各种矛盾和问题，否则，这些矛盾和问题都会成为定时炸弹，会随时被引爆，导致社会动荡和不稳定。

还有一些问题在不断发生变化，如“失业下岗”。10年前国有企业大批人员下岗，现在国有企业人员下岗少了，但还有两大群体——大学生群体和农民工群体的就业安置直接影响到社会的稳定。现在每年有600万大学生、1000多万的农村劳动力需要就业。

除了一些体制性的问题长期得不到解决外，还有一些新的问题，如互联网的问题等。近来，金融危机引发的一个直接问题就是我国经济发展的速度降下来了。经济速度下降会产生一些问题。这次金融危机使国际国内的环境发生了较大的变化，经济长期保持高速增长的难度加大了。一百多年前，法国历史学家托克维尔就注意到，社会大动荡往往不是发生在经济长期停滞的地方，而是发生在经历了经济增长的地方。根据他的观察，最可能发生动荡的时刻是经济停止增长、开始出现下滑的那个拐点。法国革命正是发生在这样一个时刻，1997年印尼社会动荡也发生在这样的拐点上。后来，研究革命和动荡的学者找到了很多证明托克维尔的假设正确的证据。我想说的是，我国面临一个新的问题就是过去经济长期高速增长，现在经济突然放缓后，我们过去被经济高速增长掩饰的一些矛盾、问题会暴露出来，而这些问题都是必须去解决的。目前，我们就面临这一些新的问题和挑战，典型的就是大学生就业问题。

另一方面，各类矛盾错综复杂。以1997年到2006年这10年间人民法院审理刑事案件犯罪情况为例，犯罪率在不断地上升。人民法院一审案件的审理情况从1985年到2006年也在不断上升。这个阶段另外一个很重要的现象就是社会心理容易失调。由于处在一个社会的转型时期，社会容易失序。例如，北京有数百万外来人口，这些外来人口在北京长期居住，他们的子女就学、就业怎么解决？要不要在北京长期居住？年轻人跟他们父母的想法已经完全不一样了，父母想的是怎么挣点钱将来回家养老，年轻人想的是怎么得到跟北京人一样的待遇。如果不解决这些人的问题就容易出问题。最近几年，北京、上海等地外地户籍未成年人犯罪的比例一直处于上升趋势，而且北京外地户籍人口的未成年犯罪已经大大超过北京本地人口。上海在2000年本地户籍人口犯罪占60%，外地占40%，到2005年本地的占30%，外地的占70%。北京现在的数字也差不多。这里面有深层次的原因，那就是我们的城市化政策有问题。假如这个问题长期得不到解决，一定会引发矛盾。  

还有一个值得关注的情况，就是全国的群体事件在近10年间有了大大的提高。1993年时，全国的群体事件不超过一万起，2006年达到九万起，2008年发生了十万多起群体事件。社会形势非常严峻，我们国家的管理体制跟科学发展观的要求还有一定的差距，也确实面临着新形势下严峻的社会挑战，这要求我们加强社会治理，加强社会管理。

社会治理体制和机制的难点和热点问题

第一个问题是社会领域的投融资体制创新。投融资体制一方面是政府和社会的关系。现在我们的投融资体制基本上是政府自己投资，一级政府一级政府地把钱往下拨。社会组织，包括社区组织、个人社会组织，很少得到政府资金的支持，因此也发展不起来，这样就不容易形成一个比较稳定的大社会。另外，我们政府能够提供的服务也不能很好地去服务社会。投融资体制另一方面是上级政府和下级政府之间的关系。中央政府主要从事宏观调控和市场监管，而公共服务的供给和社会管理主要由基层政府负责。但现在问题在于，公共服务和社会管理的职能在地方政府，而这方面的财权没有给地方政府，因此地方政府有提供公共服务和进行社会管理的责任，但没有相应的财力。财力和事权不对等，使得很多的公共服务不能提供，很多的社会管理不能到位，就出现了一系列社会发展中的问题。