周其仁：土地管理·亟待破解的难题（3）

仔细分析，土地的资本化有四个条件：第一，权利要清楚。不管是公家还是私人，必须明晰所有者，而且还得有多个所有者，有多个所有者才有不同的看法，有不同的看法才有投资。第二，要有现金资源。有些人储蓄积累，他很看好未来，但又不拥有所有权，所以他就来买所有权。第三，要有愿意卖的一方。他为什么卖？就是现在要这个钱用，因为他拥有资源，又急需用钱。第四，双方同样对这块土地的未来资源有不同的看法。所以，资本市场就是交换看法的市场，这是巴非特老师的一句话，对于一个骨牌的看法不同才会有交易。我们这边抛，那边就该有人接。抛的人一定不看好，接的人一定看好。只要具备了这四个条件，土地资本化就不复杂，就是拿土地未来的收益权换来的。土地资本化这个过程我们已经经历，问题是我们怎么理解这个过程中的一些问题。

在这里，我认为从原来传统的社会主义体制走到土地资本化有两条重要的经验。

第一，土地公有。我们可以在公有制的情况下界定权利，这是西方没有过的。西方要不是把所有制全部改成私有，要不就是苏联式全部国家所有。在中国所有权是集体的、国家的，使用权、收益权、转让权可以划到私人，私人可以凭借自己的使用权、收益权、转让权再组成新的公司或者投资主体。这套是中国的打法，也是我在八十年代参加过的农村改革。我们是如此从大公有、全国公有走出这条路，怎么给这个体制装一个安全阀门呢？最后就把前一个制度搬过来，即恢复自留地。什么叫自留地？就是所有权是公有的，使用权归农民。后来包产到户就是把自留地扩大，把所有土地都变为自留地。中国农村的问题就是这么解决的。这样，几亿种粮人的吃饭问题基本解决了，农村大头稳定。三中全会后就靠这一招，就是处理好集体的土地所有权和使用权，逐步变成地方的政策、地方的法规，然后变成全国的法规。2002年通过的《农业土地承包法》把集体这个社会主义象征性的代表物变化为一个发包方，这个集体只有一件事情要做，就是到期把土地承包出去，所有制还在，公有制还在，但使用、收入、转让不一样了，这是中国一条非常重要的经验。

第二，国有土地拍卖。土地国有原来是宪法规定的，国家土地不得买卖和租赁，否则违法。最后这个扣是怎么解开的呢？是实践。农村改革的经验是把所有权、使用权分开。所有权还是不能买卖的，但使用权可以四十年、五十年、七十年转让。这样就使中国的土地资本化了。

改革土地管理制度，促进城市化发展

1978年时我国城市化率不到20%，城市化严重滞后。城市化过程中遇到最大问题就是土地征用问题，征用就是交易。关于土地我们有两条路，农村自用的和国家征用的。由于宪法规定城市土地都是国有土地，所以现在整个的矛盾都是从这里来的，土地制度遇到的所有矛盾、冲突就是城市的土地制度怎么安排。

现在来看在我们体制下资源配置的效果怎么样。第一，城市扩得太大。到底是为什么？因为上一级政府卖地，一卖地就把七十年、五十年的收益贴现了，贴现用完怎么办？再扩。城市在扩大，农村也在扩大，建设用地在扩大，村庄在扩大，宅基地在扩大。这样以来，两头在扩大，我国又是一个山地国家，山地占70%，平地很少。只有中央政府在保耕地，为什么？因为耕地收益不一样，一块土地种粮食能赚多少钱？建楼能赚多少钱？盖工厂能赚多少钱？这个参数一出来，耕地的保卫工作就越来越难。从资源配置角度看，资源配置现在变成一个僵局，地方政府要发展，中央政府要保护耕地，就把国土部门挤在了中间。

第二，土地收入分配。地价涨高是不是意味着总的财富增加了呢？问题出在哪里呢？其实最大的问题是世世代代拥有土地的农民在土地城市化、土地升值过程中分享的比例太低，就像我们过去低价压粮食来促工业化，这些从长远看就是问题。金字塔底的人口收入没有明显提高，我们只好过度依赖外需，而外国市场一出问题，保增长的压力就大了。这就是我们这两年遇到的问题。

普通农民只有三个收入来源，第一是农产品，第二是打工，第三是土地收入。首先，农产品价格怎么能进一步提高？只有扩大城市化才能提高对农村的需求。现在城市化就受到了阻碍，整个建设方针面对很大的问题，时代发展速度是很快，但挑战也非常大。其次，打工收入的增长空间在哪里？当然还是要靠城市化和服务业。最后，随着城市化、工业化的发展，土地增值非常快，但征地制度比较偏向城市、偏向国家、偏向开发商，好处就是建设的速度可以非常快，城市越建越漂亮。从整体看缺点就是内需不足的根本问题很难解决。我们消费占的比例这么低，一出问题就靠投资去拉，投了以后，最后是要有人买单的。因此讲到最后，还是最终需求决定经济成长的长期绩效。过去低价拿地，政府自己用，市场上没有价。现在情况就不一样了，房价高了，不改变土地制度就不行了。

其实，城市化发展也是一个解决农民问题的出路，可是这样的城市化农民不接受，因为收入分配、资源的利用和分配之间还有很大的活动空间。有人挑战我的看法，说能不能在这种矛盾中找到兼顾的基础和协调的机制。其实，有些问题要想透彻，房价高到底怎么了？房价高就买不起房，可是房价高本身也是解决住房问题的条件。房价高地价高，资源利用效率才能高。房价高了后收入分配怎么解决？很明显，高地价然后高税收，然后政府去解决一部分社会保障房，只能这么去解决。既让地价释放，同时把地价变成城市化和国家建设的一个资源，不要因为收入分配不公就把资源配置的效率往下压，这是错误的。同时，也不能因为资源配置效率高，就不关心收入分配，这样社会矛盾就没办法解决，稳定的局面也就维持不住。

第三，耕地保护。城市过度扩大，农村也在扩大，怎么办？得找出路。我越来越相信，缩小农村建设用地大概是主要方面，因为农村建设用地价值低。要让价值高的城市土地发展，通过城乡配套发展来解决问题。城乡收入可以在城市化急剧上升的时候变得更协调，因为城市的高地价不但会变成城市建设的资本来源，也可以变成农村建设的资本来源，变成农村节约建设用地、扩大耕地的一个投资来源。如果往这个方向走，我们就可能在这个矛盾当中找到一个中间点。现在大家强调规划，没有规划，空间资源配置就很麻烦。但是，在规划上光有权力是不够的，我们对这种密集的经济体的设计、规划、规律知道得很少，现在城镇行政化的规划浪费了大量土地，很多土地没有充分利用，所以一定要考虑纠正机制。我非常欣赏中国这几十年创造的额度指标，然后再来一个指标交易，指标交易就是一种纠正能力和机制。

城市化的机遇不能丢，加速中国资源在空间上的集聚是国民经济下一步发展的关键，再靠制造业走外向型的路是走不通的，2007、2008年就是一个拐点。如果美国、欧洲经济能很快复苏，我们还可以继续照着这个模式再干五年，但如果他们在短期内不能复苏呢？下一步棋该怎么走？现在看来，很大程度上要靠城市化及其服务业的发展。制造业加上技术进步容纳的就业，其增长的弹性肯定是下降的，中国农民一下子往哪儿去？所以，从这个大趋势来看，为城市化更好地解决收入分配和土地资源配置将是下一阶段的一个很重要的出路。在我看来，过去的征地制度就相当于过去农产品的统购统销，国家定价国家拿，国家拿了以后保增长。现在我们改了，整个产品的供求旺得很，农民的收入也在提高，城市的副食品也丰富了，同样城市化不一定通过征地制来扩大。

另外，最大的问题现在还没有很好地解决，全国5亿亩建设用地有一半是农村建设用地，这个资源还没有充分利用好。我们去村里看看，老头老太太六间房、八间房，八分地、一亩地占着，能产生什么收益？与此同时，城市地价这么贵，城乡之间能不能打通来做？到现在为止，中国农村还是福利分房，只要生在这里，长在这里，够年龄了，结婚了，就可以领一块宅基地。大量人口已经到城市去了，但在农村却还占着地。要改变这种状况当然有风险，但是从大的方面看，我们1998年后搞了一次城市房改，就带动了GDP10%以上的房地产业发展。如果农村建设用地从原来的成员福利分配变成引进转让权以及以转让权为基础的交易，就有可能带来一个天翻地覆的变化，既可以带动国民经济发展，又可以增加城乡居民的收入。

所以，我认为征地制度非改不可。从道义上讲，建国已经六十年了，再低价去拿农民的地来搞城市化、工业化，道义上的合理性就消失了。三中全会说，将来土地分两类，公益性的可以征用，但是征用来的地是不能发财的，都是公益用途，所有商业性经营用地不应该再走征地这一条路，而应该启动农民的土地，让农民也进入土地市场，同地、同权、同奖，然后统一税收，让国家、中央、地方、城市、农村共同分享城市化带来的土地资本化的收益。不要因为收入分配问题解决不好，我们就遏制了城市化。

我们最近做的研究基本上说明了这个问题。

第一，在征地制度内启动改革，增加征地制度的弹性。从城市地价里拿一部分出来让农村去整理土地。农村整理土地是一件长期的事情，因为城市大，人不断涌来。农村的土地要重新配制，配制要投资，不配制人就跑了，这在很多发展中国家都发生过，叫农村的凋敝。我看过日本，100年到120年内，从16000个村庄减少到580个村庄，减少的村庄怎么办？整理投资谁出？只有让城市升高的地价出，然后整理出来的指标卖给城市。农村建设用地减少和城市建设用地增加挂钩，地还是这个地，可是要配套，就必须要平衡，准备去挂钩。4万亿的投资新政就是一个机会，利用这个机会，严格要求战略平衡，把这次启动的部分资源引到农村去增加农村收入。

第二，在征地制度之外，稳妥地让建设用地直接进入市场。因为不是只有国有土地才能盖楼，同样讲规格，同样讲建设指标，同样讲技术要求，同样讲规划，盖楼本身与这个地属于谁没有关系。不能说只有这个地是国有的才能成为商品，才能抵押。建设用地一开始就要把税算进去，不要让人以为是免税的。

这样，一是体制内增加弹性，二是体制外进行实验，最后两者合并。这两件事情的难点就是缺权。要保护土地，就得动员人民起来保护土地，财产和增加财产所得要对其所有权有一个合法的表达。就是说，农民的土地、房子要有一个财产所有证。其实，还真有一些干部在做这个事。房产证、土地证，应该给的就得给，这样农民就有了恒产，有了合法的法律表达，他们的行为就会灵活一点，就会看得更长远些。

（报告人系北京大学国家发展研究院院长、中国经济研究中心主任　　

据宣讲家网站报告录音整理）