关于财贸工作向中央的汇报提要

关于财贸工作向中央的汇报提要


  财政工作要实行收入打足、支出打紧的方针
  近几年财政工作是执行了党的方针的。财政上应当收的钱基本上收起来了,支出保证了经济建设、国防建设和其他方面的需要。可是每年年初编制预算的时候,收入总是打不上去,支出却压不下来,各方面总是要得多,收不抵支,差额很大,因此和各部门间常常有若干争执。但到了年终,预算上所列的开支又有一部分花不出去,形成了不少的结余。这种“年初紧、年末松”的现象,几年来都是存在的。一九五三年的预算列了上年结余三十亿元,不但没有动用,当年还结余了二亿七千四百万元;一九五四年预算列了上年结余十七亿五千七百万元,也没有动用,还结余了二十五亿九千一百万元;一九五五年的预算收支平衡,实际结余了十八亿一千万元。这种情况,反映了我们财政预算的计划性和国民经济的计划性都很差,主要是因为没有经验。
  历年财政收支有结余,有多方面的因素。增产节约,多收少支,这是正常的因素。但也有不正常的因素,这就是在年初编制预算的时候,一些部门为了“稳妥可靠”,收入方面要求“少列多收”,支出方面要求“宽打窄用”。同时,财政部门也有“窄打怕用”的思想,总想把保险系数打大些。
  这些结余使用在哪些方面了呢?主要是通过银行作为信贷资金,贷给了国营工商业部门,其中主要是商业各部门(工业部门的流动资金,财政上拨得较多,因此向银行贷款较少)。商业部、粮食部、对外贸易部和全国供销合作总社等四个部门,三年中共增加贷款九十九亿三千万元,其中约有半数是靠财政结余解决的,另一半是用银行吸收的存款。这样做不能说是错误,因为国家财政不仅要保证经济建设和各项事业开支的需要,同时还要满足商品流转资金的需要。国家预算的平衡,必须和信贷的平衡相结合。近三年来,粮食统购统销政策的实行及国家粮食库存的增加,社会主义商业代替了私营批发商,国家对私营工业扩大了加工订货,社会商品储存的任务大为加重,这都需要大批的资金。在这种情况下,如果没有财政结余的支持,就无法保证粮食统购统销和对私商改造的资金需要,财政和信贷就不能平衡。实际情况正好是,财政结余通过银行贷给了国营商业,这样,预算和信贷也就得到了平衡。自然,这种平衡是带有盲目性的。那时我们也经常说“信贷靠财政计划不准确过日子”。在当时的情况下,这种盲目性是不可免的。不加分析,笼统地说过去财政有结余都错了,那是不对的。今后的预算,在正常情况下,年终也还会有一定的结余。各部门增加生产,节约开支,财政有结余,总比财政出现赤字要好。
  但是必须说到,国营商业各部门过去三年里共增加流动资金一百四十二亿二千万元。现在,私营批发商已经被代替,由此而需增加的社会商品储存已经基本上解决。就是说,从目前的情况看,国营商业的流动资金是可以过得去的。今后随着经营规模的扩大,商业需要相应增加的流动资金,应当尽可能在安排年度预算的时候,根据预算和信贷统一平衡的原则加以解决,不能盲目地依靠财政结余,这就要求各部门今后都不要像过去那样,收入上“少列多收”,支出上“宽打窄用”或“打而不用”,收支上“窄打怕用”。实践证明,财政预算每年略有结余是好事,但如果结余过多,就会给经济带来不利的影响。因为财政上收回的每一文钱,实际上都是物资,结余过多就表示没有将这些物资运用起来。这样本来可以多办一些事的,办得少了。因此就会影响到一部分社会购买力不能实现,影响商品销售计划的完成,使商业部门和工业部门不得不有一部分物资积压起来,卖不出去或者用不上,不必要地增大库存。资金周转缓慢了,回过头来又得要求增加贷款,因此也就要影响到银行信贷资金的增加,影响货币的正常发行。由于以上种种情况,最后也就要影响到税收和企业利润,影响国家的财政收入。
  这里,可以看出,财政和经济是既相互促进、又相互制约的。财政框着经济,经济也框着财政。决定财政的是经济,但财政工作的好坏反过来也可以影响经济。财政必须适应经济的发展,保证经济发展的需要。根据这种体会,我们认为,国家财政预算的设计,必须进一步执行“收入打足,支出打紧”的方针,这就是要尽可能把应该收的钱都收上来,尽可能把已经收到的钱合理地使用出去,避免年终结余过多。为了做到这一点,我们提出以下几点意见:
  (一)首先要求各经济部门进一步重视工商企业和基本建设单位的财务工作,尽力把财务计划打得准确,并克服“少列多收”、“宽打窄用”或者“打而不用”等不好的做法。这是使财政预算进一步准确的一个重要的关键。只有这样,才能改变过去那种“年初紧、年末松”的现象,促使企业进一步挖掘潜力,提高劳动生产率,降低成本,并提高企业经营管理工作的水平。
  (二)财政部门在预算设计上必须克服“窄打怕用”的思想。能够收入的钱,都列为收入,以防“少列”;尽可能核实每一个项目的开支预算,以防“宽打”。在留下必要的预备费以外,在财政力量和建设力量允许的条件下,年初可以多列一些预备项目,以免结余过多。发展经济是基础,多办事,多生产,多做买卖,多赚钱,财政的路子才能越走越宽。
  (三)建议国家建立基本建设的预备项目制度。除了列入计划的正式建设项目以外,另外再安排若干预备项目,预先设计停当。在年度预算执行中,如收入超过,支出有余,有力量的时候,可以随时批准施工。考虑到几年来基建项目的设计总是赶不上建设的需要,往往形成年初窝工、年末赶工的现象。因此可否考虑将必需建设的项目预先规划一下,多批准一些,早批准一些,提早进行设计。当然,建设项目也不能不分轻重缓急,不顾财力、物力、人力,一拥而上。
  (四)在财政力量允许的情况下,重点项目如果准备不及,也可以办若干非重点的项目。重点项目当然是要首先保证的,但因为设计和设备等方面的限制,有些项目一下子还不能花钱,而许多轻工业建设起来快,赚钱也快。例如,一个五万锭子的纱厂,一年就可以建成,投资不到两千万元。这样的纱厂,如果正常生产,每年可以产纱五万件,每一件纱连税带利国家可以收回三百七十三元。即是说,一年多就可以大体上将投资收回。只要生产有原料,产品有市场,这样的项目是可以考虑多搞的。沿海工业基地,设备较好,技术较高,只要增加少量投资,把原有设备充分利用起来,就可以多生产,多赚钱。总之,多办一些事比资金积压起来好。适当发展非重点同保汇重点并不是完全矛盾的。发展这些非重点,既可以满足人民和国家两方面的物资需要,又可以为国家积累资金。有了资金,我们就能更加有力量保证重点。
  财政预算是国家整个经济活动和各方面计划的集中反映。财政收支预算打得积极了,把收入打足,把支出打紧,各方面互相督促,都紧张一些,才能全面地贯彻实现“快、多、好、省”的方针。
  改善企业的财务管理
  在国家预算中,不论从收入的来源或者从支出的方向来看,社会主义的企业都占着重要的地位。一九五五年,在国家预算收入中,社会主义企业的缴款(包括税收和利润)占国家预算收入的比重,已达百分之七十以上;在国家预算支出中,经济建设支出占国家预算支出的比重,已达百分之五十。随着对私营工商业的社会主义改造,社会主义经济收支的比重还要增大。因此,做好国营企业的财务管理工作,已经成为财政工作中最主要的任务了。
  几年来,在企业财务的管理上,初步建立了一些制度,在企业财务的审核和监督方面,也做了一些工作,取得一定的成绩。但整个说来,企业财务管理仍然是我们工作中的薄弱环节,主要有以下几个问题:
  (一)目前我国工业产品(特别是重工业产品)的利润很大,多数企业的利润计划容易完成,企业主管人员在财务方面感觉不到有什么压力。
  (二)我们对企业的收支仍然主要用统收统支的办法,即企业的收入上缴国家财政,企业部门的支出由财政拨款。在这种情况下,各企业收入多少,收入是否完成,和自己本身的支出几乎不发生关系。这对于促使企业从物质利益上关心自己,更好地发挥组织收入、节约支出的积极性,有一定的限制。
  (三)企业财务管理制度还不健全,有些制度没有建立,已经建立的若干制度,有的又不尽合理,或者缺乏必要的灵活性。企业主管人员和企业财务工作者,感到解决某些实际问题有困难。举例说,在基本建设中,有的项目钱不够用,有的项目钱有多余,也还有一些临时的开支需要及时解决。但过去各部门对预算拨款的使用,缺乏必要的调剂和机动处理的权力,不经过批准,就不能调剂使用。这样,一方面各部门的钱每年都有不少的剩余,一方面各部门又有许多问题不好解决。例如试制新产品的费用要摊入成本,人们就不积极去试制;再如不分部门统一规定价值在二百元以上的购置都算固定资产,都要列入基本建设计划,等等,使企业感到困难。
  为了改善企业的财务管理,发挥各部门各企业的主动性和积极性,必须:(一)要求企业用最小的生产消耗,取得最大的生产成果,切实贯彻执行经济核算,增加生产,厉行节约,保证盈利,及时完成上缴国家财政的任务,并严格地遵守企业间的合同纪律。(二)使企业有可能发挥广泛的主动性来合理地使用国家拨给的预算资金和银行的贷款,把国家对企业财务的统一领导和每个企业本身在业务经营上的独立性结合起来。(三)使企业从物质利益上关心计划的完成,提高生产,降低成本,增加收入。
  制度是管理企业的必要工具。制度规定得合理,就会推动生产的发展,反之,也会影响生产。因此,一切制度必须以有利于生产,有利于群众积极性的发挥为基本出发点。制度的规定,不仅要使企业有责任,而且要使企业有适当的权力和物质兴趣来实现这种责任。制度要有原则性,也要有一定的灵活性。每种制度都有它所要推动的和所要约束的两个方面。制度肯定是带有约束力的,不能因为怕约束就不要制度,但是约束是为了更好地推动,不能因为不适当的约束而影响事业的进行。
  根据以上原则,打算逐步采取如下措施:
  (一)试行周转税。把现有的多种税制多次征收的办法,逐步改为单一税制一次征收,把企业利润的大部分用税收的形式收入国库。这样,既可以使国家的收入均衡及时,又可以改变利润过高不利于企业经济核算的状况。一九五六年准备先在几个工业部门试行,然后再逐步推行。
  (二)积极准备实行利润分成制度。企业在纳过周转税以后,利润就不多了,采用这种制度,将利润的一部分上缴国家,一部分留给企业抵作计划支出。对企业的超计划利润也采取分成办法,留给企业的部分,企业可以作必要的开支。这种做法可以使企业的支出同企业本身的收入结合起来,可以使企业从物质利益上关心国家收入计划的完成,也可以便企业有必要的收入用于本身的某些开支,免得事事向国家要钱。
  (三)适当扩大各企业部门负责人在财务管理上的权限。比如,确定各部门负责人有权在自己部门年度投资总额的范围内,在各个建设项目间进行必要的调剂,以多余补不足,以进度慢的补进度快的。
  (四)还有若干必要的制度,比如流动资金管理制度,废品、废料和呆滞材料处理的制度,会计主管人员的职责条例等等,需要及早研究制定。现行制度中若干不够适合的地方,比如新产品试制费用的开支办法,新建工程试车费用的开支办法,价值二百元以上的购置算作固定资产的办法等等,需要研究加以解决。
  所有以上措施,不是削弱财政监督,相反,在这个基础上更有利于进一步加强财政监督,财政工作就更主动。现在,大家是欢迎财政监督的,问题是许多财政上应该抓的事情,我们抓得不够;而许多可以由各部门自己处理的事情,却又管得过细、过多,或多或少地束缚了各部门的手脚。目前,各企业、事业中的浪费是存在的,但财政部门对哪些地方有浪费、浪费多少、浪费的原因等了解不够,因此就显得监督无力。总之,必须明确划分各部门在财务管理上的职责范围,把财政工作放在广大群众积极性的基础上,放在群众的监督之下,使大家积极起来,共同把财政工作做好。
  适当扩大地方财政管理权限
  在中央财政和地方财政的关系上,各地同志有这样几点意见:
  (一)中央财政部每年下达的预算指标,详细地分列了收入和支出的各类各款数字,中央有关各主管部门又都分别下达自己的计划指标和要求。在这种情况下,看起来地方似乎可以调剂,但“调进者举手欢迎,调出者要请示各自的上级”,地方要作很多调剂是有困难的。国家预算对地方的具体情况,既不可能完全适合,地方调剂又有限制,因此有的事情钱用不了,有的事情钱不够花,一方面是每年支出剩余很多(地方在编制预算的时候,“宽打窄用”和层层“留后手”,也是造成结余过多的重要原因),一方面是该做的事又做不成。这是地方同志普遍的感觉。
  (二)几年来在预算划拨上也给地方划了收入,所划的收入只是等于抵充中央的拨款,加上上年结余使用上有限制,地方多收了要想多开支、节约下来想另外开支,有一定的困难。因此基本上还等于是满打满算,收入往上缴,支出向上要。地方除了有一部分自筹、附加,有百分之三的预备费以外,和一般单位预算没有多少区别,所以有的同志说我们是“一级半财政”。
  (三)地方每年收入超过和支出剩余的数目是很大的。三年来地方收入超过十一亿元,支出剩余十九亿元,收支合计共有结余三十亿元。这些结余里面,应该有一部分留给地方,解决地方的需要。一九五三年财经会议以后,规定了结余不上缴的方针,对于鼓励地方增加收入、节约支出有积极作用。但是我们在执行当中,没有规定一个有分析的具体可行的办法,没有区别哪些是经过努力而来的超收,哪些是因情况变化而来的超收(比如开征新税,提高税率,提高价格等);没有区别哪些是真正的节约,哪些是事情没有做,做得少或者人员不足而剩余下来的支出;而只是笼统地把地方收入和支出的帐面差额,算作结余,因此结余数字很大。在这种情况下,不得不采取分年使用、纳入预算、顶中央拨款的办法,将这些结余的大部分,在安排下年预算的时候抵充地方支出(截至现在地方结余还有三亿元,已经允许地方自己安排使用)。这办法实际上等于是大部分结余上缴了,地方同志说“看到吃不到,最后还是收回了事”。
  总之,中央财政部和中央各主管部门,对地方的国民经济计划、事业指标和地方财政,管得过多、过细,过分集中,地方感到财权不大,办事困难。
  地方作为一级政权,在财政方面应该有明确的职责范围和权限,应该有权在中央的统一领导和计划下,编制自己的预算,安排自己的事业。地方作为一级财政,应该在国家预算的范围内,有自己的收支体系,应该使地方多收了可以适当多支,这方面节约了,那方面可以多用,节约越多,可以办的事情越多。应该充分地发挥地方的积极性,使中央各部门的积极性同地方的积极性结合起来。中国这么大,可以组织的收入很多,只要地方有积极性,收入还可以增加,各地情况很复杂,地方应该花钱的事情,上面不可能完全照顾得到;许多开支只要地方注意节约,还可以大大地节省。
  解决这个问题,必须进一步执行“统一领导、分级管理”的方针,必须同计划体制和各部门事业管理的体制结合考虑。关于这个问题,中央已经指示国务院成立了专门小组,正在进行研究。从财政方面看,初步考虑,必须适当地增大地方在管理财政上的权限和机动性。初步方案是:
  (一)中央财政对地方财政,根据年度国民经济计划指标和各种事业的定额,颁发一个地方预算收支的总额控制数字,不再分列各类各款的详细数字。地方在这个总的控制数字以内,可以根据当地的实际情况,权衡轻重缓急,编制地方的国民经济计划和地方预算,报送中央批准后执行。即是说,地方不仅在预算的执行当中,有权作必要的调剂,而且在编制预算的时候,就真正有权作全面的统一的考虑和安排。
  (二)除了上述总额控制数字的部分,让地方有更多的权限可以负责安排以外,并且还可以考虑使地方有适当数量的自筹资金,可以举办国民经济计划指标没有包括而地方认为应该发展的事业,可以机动地解决总额控制数字没有包括而又确实需要的若干临时的零星开支。地方自筹收入的来源有:(1)现有的地方附加收入和自筹收入;(2)中央完全划归地方自收自支的收入;(3)地方自办的若干企业、事业收入和其他收入;(4)应该分给地方的上年结余。这样做了以后,地方在不影响中央既定的收入、不影响其他地区、不过多增加人民负担的原则下(增加人民负担要经中央批准),可以积极培养地方财源,增加自筹收入;在保证产销平衡、保证重点建设,并且不扩大编制、不增加工资的条件行,可以自己安排支出(举办较大的事业仍然要按照规定经过中央批准)。这样做了以后,中央财政不因为地方自筹收入的增加,而减少对地方应有的总额控制数字,减少对地方的划税和拨款。为了反映整个国民经济活动的状况和国家财政收支的全貌,地方自筹的收支,也可以列入汇总统一的国家预算;但在预算管理的方法上有所不同,地方自筹的部分,中央一般不加干涉。民族自治地方的财政,更要照顾民族的特点和特殊需要。
  (三)规定地方结余处理使用办法,或者是规定结余的范围和界限,剔除不应该算作结余的部分,其余留归地方继续使用;或者是按照不同的结余幅度,规定不同的分成比例;或者实行统一的比例分成的办法,分给地方的部分留给地方继续使用。
  我们估计,在目前情况下,采用这些办法,是可以大体上解决地方财政中所存在的问题的。
  另外的一个方案,是切实划分中央收入和地方收入的办法。即根据企业、事业管理范围的划分和几年来地方预算的执行情况,将一些收入项目划归地方,一些收入项目规定出中央和地方分成的比例,在一定期间内固定不变。这样,地方的收入比较固定了,地方就可以根据经济的增长情况,计算出自己可能有的收入数字,安排事业,安排支出,能够多收,可以多支(收支计划仍然报上级批准以后执行)。这是一个比较彻底的办法。这样做了以后,地方现有的自筹和附加就可以取消了,不必要再有地方自筹的部分了。
  我们考虑:(1)目前中央和地方企业、事业管理的范围,一时还不容易划分清楚,财政上中央和地方的收支范围也就不好划清;(2)国民经济情况正在变化,税收制度也在改变,国家的收入制度还不固定,因而收入分成的比例也就很难固定;(3)国民经济计划制度也还不够健全。因此,实行第二个方案的条件还不具备,还有困难。我们意见,目前以实行前一个方案,过渡一个时期为好。
  此外,关于县财政和乡镇财政,我们对具体情况了解得更少,随着中央发展农业纲要四十条的提出,县和乡作为一级财政的意义和必要性,更加明显和迫切了,也准备在这次研究中,提出一个全盘的解决方案。
  根据《李先念文选》(一九二五——
    一九八八年)刊印
 * 这是李先念向毛泽东等中央领导同志所作的关于财贸工作的汇报提要九个部分中的第二、四、五部分。
责任编辑:孟庆闯校对:总编室最后修改:
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