党国英：城乡二元体制的非公正性与矫正路径（4）

可以用国民收入分配的一般规律，对农民的土地利益损失做大略的估计。推算的依据有两个：第一，按照一般经济理论，在比较充分的竞争态势下（假设如美国经济），国民收入一般分解为三大要素的收入[8]，而地租收入一般占到国民收入的10％。第二，1949年以后，我国农民作为土地的所有者，在他们的土地大量转为非农用途以后，没有获得过地租收入，只是在改革开放以后，农民的土地被占用后，获得了很少数量的“补偿费用”。

在考虑了其他一些复杂因素以后，笔者推算出以下两项结果：

第一，从1952年至2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。2002年以后，因为相关数据不完整，不好推算，但这个时期的数据已经可以看出问题的性质。

第二，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元（假设没有征地制度的情形下农民应得的地租收益）计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权（按照目前的银行长期利率3%计算）。从有关数字看，自从我国实行土地征用补偿政策以来，我国累计支付的土地征用费远不足以补偿农民的付出[9]。

（三）二元体制不利政治稳定

一个稳定的社会，最关键的要素，一是中产阶层占国民多数，二是国民有统一的民族文化认同，三是民主政治发育成熟。世界历史经验证明，前两个条件大体具备以后，第三个条件才能形成。抛开第二个因素不说，其他两个条件在二元体制下均不易发育。

1．城乡分割的土地制度不利于中产阶层的形成，不利于社会和谐

中产阶层的特点，经济学并没有规范性表述，以笔者对这一概念的意义的理解，这个阶层特点一是拥有或有能力拥有房产，特别是独栋房产；二是收入高，生活比较安逸，恩格尔系数在10%以下；三是对社会制度有高度认同和建设性态度。在现阶段中国，如果经济体制改革还能深入，一部分人群可具备前两个特点；如果政治体制改革逐步推动，具备第三个特点的人群也可大量出现。

中产阶层的主要财产形态是房屋。中国城市的中高收入阶层所支付的高房价，主要是为土地支付的，但在中国的法律上，百姓不能拥有土地的所有权。土地的使用权规定为70年。这种情形让中国中高收入者气馁，不可能有中产阶层心态。

在世界上，除过少数城市型国家和纽约这类城市外，一般发达国家的中产阶层拥有或住有独栋房屋。那是真正的房屋。除纽约等少数城市外，发达国家的大城市居民也拥有或使用独栋房屋，楼房里的单元居所一般归低收入居民使用。

大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。中国人有“接地气”的说法，反映了民间对居所与心理之间关系的认识。居住不接地气，可能心浮气燥，心态激进。心理学对人们在过分拥挤情形下容易产生负面心理的现象早已有过揭示。拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更容易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。可以想象，如果中国70%的家庭拥有带有一定面积院落的独栋房屋，社会心态和当下比将会有显著不同。

土地制度改革将还决定未来国家粮食安全。如前文所述，我国粮食供应与土地的绝对量关系不大，而与优质耕地的数量关系密切。山区土地被大量撂荒，平原地区优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响未来中国粮食安全。产生这种潜在危急与国土规划及土地制度有密切关系。

确立中国农民的土地财产权对于社会稳定也具有重要意义。强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，于是，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。农民世代居住的房屋会突然变得和“公共利益”冲突起来。把“少数服从多数”的公共决策机制用来拆毁居民的房屋，强制其搬家，为现代文明国家所罕见，可见，这个机制并不能简单地用来决定居住规划。居民的世代居住权要高于公共规划权，其法理基础应是居民的房屋及其宅基地的私人所有权。这个权利不确定，强拆或变相强拆的野蛮做法就不可能绝迹，社会就不稳固。同样地，农民对耕地的财产权不能确立，强制或变相强制流转耕地的做法也不可能绝迹。

2．城乡分割体制不利于民主政治发育

以笔者多年治学的体会，民主政治发育主要不是决定于民众文化，而是决定于社会治理对民主政治的需求；传统乡村社会治理不需要民主政治；民主政治是市场化社会和近现代城市社会的需求。

在传统乡村社会，生产方式基本没有变化，相应地，其公共生活也比较简单，通常按惯例习俗处理公共事务，所以很少有需要讨论的新的公共事务。大家都是习俗的接受者，所以，“一致同意”事实上成了公共事务决策的通行原则，只是这种“一致同意”并不真正和谐美妙，因为居民通常以牺牲自由来服从习俗的繁文缛节。因此，在微观尺度上，传统乡村社会治理并不需要民主政治。

在宏观尺度上，传统社会在族群联盟的安全事务方面，实行的是“一个人（或一个集团）同意”原则，即独裁社会的原则，或者说是军事管理的原则。军事的阶位会演化成社会的等级，社会关系中的依附一如军队中的服从。中国的皇帝发明了颇受西方人推崇的文官制度，文官的产生甚至采用了考试录用的方式，但这也不过是最高军事领袖为钳制下级军官而设计的一种制衡制度而已。这种制度只在战争间隙发挥作用。一旦战争开始，一个农夫可能会成为战争机器的螺丝钉。所以，由传统乡村社会“小共同体”构成的王朝“大共同体”也不需要民主政治。

在市场化社会条件下，人们在公共领域的行动规则发生适应性变化。这种变化主要是两个方面，一是在民族国家形成的基础上对各级政府的首长和立法代表遴选实行“少数服从多数”的票决制，二是在社会范围里尽可能地将包括合理习惯在内的公共准则转变为法律，形成对法律的“一致遵守”准则。只要法律不禁止，任何人可自由行动。这便是所谓民主政治。

民主政治当然是一种具有稳定性的制度。我国仍处于向民主政治的艰难跋涉的路上。民主政治要顺利发展，需要传统乡村社会解体，向市场统一的现代经济体制过渡。尽管我国的乡村社会关系经过几十年的改革开放已经发生了极大变化，但村落的传统性质在各地仍不同程度上存在。城乡分割的二元体制不利于传统乡村社会的彻底解体。民主政治的发育必须与传统乡村社会的解体同步进行。

三、城乡一体化路径

（一）城乡一体化目标

中共十七届三中全会提出城乡社会经济一体化发展战略，是“十一五”规划执行期的最重要的决策成就。会议通过的决定概述了2020年之前必须要实现的六项具体目标。尽管会议文件没有明确勾勒城乡一体化的远景，但我们依据主要发达国家的发展历程和我国的实际情况，可以对这一远景目标做一个总的描述。

城乡一体化的远景要可以有五方面的内涵。一是城乡统一市场的基本建立，特别是统一要素市场的建立；二是城乡居民收入基本一致，农民收入甚至超过全国平均水平；三是城乡居民公共服务水平基本一致，特别是社会保障制度的城乡差异完全消除；四是农业高度发达，农业GDP比重下降到5%以下，全国恩格尔系数平均降到15%左右，专业农户成为农村的主体居民；五是城市化率达到70%以上。

如果上述目标实现了，中国的城乡二元体制将不复存在。这样一些目标并非不可企及。在我国某些发达地区已经基本实现了这个目标。一些东欧中等发达国家也基本上实现了城乡一体化，而发达国家多在第二次世界大战前完成了这一任务。

我们国家很大，各地经济结构也不一样，各地实现城乡一体化的指标要求也不应一刀切；有的地方的城市化率可以高一些，有的则可以低一些。可以乐观地估计，如果一些重大改革措施能有序跟进，我国大约在30年左右的时间里完全实现城乡一体化。