党国英：城乡二元体制的非公正性与矫正路径（5）

（二）实行积极的城镇化战略

总体看，我国城镇化推进过程获得了显著成绩。一是国家确立了积极稳妥推进城镇化战略。2008年，国家明确提出城镇化和新农村建设“两轮驱动”，以促进中国经济又好又快发展，而新农村建设不过是城镇化的一个方面。二是国家将一批城市群（带）的发展上升为国家战略，使中央和地方在城镇化发展方面有了更大共识和更一致行动。三是制约城镇化发展的一些体制性障碍正在被打破，户籍制度改革的方向更加明确，土地制度改革的原则已经确立，成都等地的改革试点取得了很大突破。四是城镇化的速度比较快，1992年以来我国城镇化的速度达到1.2%左右，超过了美国城镇化速度最快时期1倍以上。五是城镇化对国民经济发展做出了巨大贡献，城乡差距扩大的势头被有效遏止。目前，我国城乡居民的收入差距事实上比改革开放前有明显缩小，且按照更科学的方法测算，近年城乡之间的相对差距也比较稳定。

2008年中央经济工作会议提出的“积极稳妥推进城镇化”的方针要真正落实好，必须有正确的指导思想和一揽子政策措施。大略来说，要注意的方面一是加快农村人口转移，使城市化率至少每年增加一个百分点，有的地方可以更快一些。二是要改善规划管理，逐步实现规划的法制化和民主化。国家层面上要有规划，地方也要规划。要注意合理布局各类城市，使中小城市有更大的发展空间。三是大力推进农业现代化，帮助农民富裕起来。要培养专业农民，使专业农户逐步成为农村的主体居民。四是要在城镇化过程中充分发挥市场对资源配置的基础性作用。五是要维护社会公正，不能在城镇化过程中损害人民的利益。要让市民和农民都享受到城镇化的好处。

（三）推进以土地改革为核心的要素市场改革

土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，坚持以人为本的施政理念。要把人的福祉放在制度安排的首位，以人的福利水平提高为制度设计的标准。实践中，坚持这个标准的要义是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。

要加快修改有关土地方面法规，落实中共十七届三中全会提出的“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”的土地管理改革原则。当前要突破的几个关键改革难题是：

第一，通过明晰产权，逐步形成多元化的土地产权结构。要通过落实土地承包权长久不变政策形成农民的土地财产权；要废除城市经营性土地使用权70年有效政策，实现使用权长久不变。即使把这两种产权看作“准私有权”，其面积占国土面积也不过1%左右。

第二，进一步严格制约平原地区城市扩张，保护我国优质耕地。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在5以上。新辟工业区的经济密度每亩地的GDP应在1千万元以上。除“增减挂钩”政策留下的口子外，应在3年后原则上停止平原地区城市建设用地供应。凡利用增减挂钩政策增加城市建设用地的，减一亩，只能增半亩以下；不同城市可差别对待。土地督察机构应该加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。

第三，开放浅山区建设用地市场，让70%的中国家庭拥有独栋房屋。本文前面提出的中国70%的家庭拥有或使用独栋房屋的政策调整建议，乍看不切合中国实际，因为大家以为中国缺地。其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。但我们的制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。只有极少数富豪明星在市区拥有自己的世界上最昂贵的独栋房屋。中国的两极分化由土地政策显化为现实的存在。必须改政策。要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70%左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。

在改革推动土地制度的同时，还要积极调整劳资关系为核心，深化劳动和人口管理体制改革。认真落实我国有关劳动保护的法律法规，解决劳动强度高、劳动时间过长的问题。以户籍制度改革为重心，全面改革城市社会管理体制。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度的改革。鼓励城市政府学习重庆、成都户籍制度改革的经验。

（四）把乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化

我们在长三角、珠三角地区看到，那里村庄已经高度非农化，尽管在我国行政建制上把它们看作乡村，并且使用“乡村治理”这样的政治术语来指称一类工作，但在工作内容上看，已经和农业关系不大。这里当然也存在“表述的滞后”对实际工作的消极影响，甚至可以说这种影响还很大。正因为如此，我们才会认为，有必要通过理论认识的深化，及时转变政治用语，以消除似是而非的政治用语的影响。抛开长远的政治转化不说，在未来一、二十年里，我们要达到这样几个目标：

第一，在全国范围里消除社会治理的二元机制，将所谓乡村治理转化为城市治理，实现社会治理的一元化。

第二，农村大量人口一部分进入现有各类城市，还有一部分进入新兴城市，其余农村人口转变为专业农户，分散在300万个左右的小型居民点中，使农村真正成为农民的工作与生活区域，且农民仅仅有职业身份甄别的意义，其余社会身份和城市居民完全一样。小型农村居民点将不再需要设立独立的公共组织，他们的公共事务归并于小型城市或其他类型城市的郊区政府。

第三，在可预见的未来，中国仅仅需要大约5000万各类农户，这个数量的农户有一定的经营规模，其收入水平可达到全国平均水平。大部分农户可进入中产阶级行列。

以上社会景观的出现，将意味着传统乡村社会的消失。传统乡村社会将是一个“传说”。

[1]资料来源：主要资本主义国家经济统计集，世界知识出版社，1962.

[2]资料来源：中国统计年鉴（2009）、中国城市统计年鉴（2008），均为中国统计出版社。

[3]主要资本主义国家经济统计集，世界知识出版社，1962.

[4] 计算中参考国家统计局第二次农业普查数据来自“第二次全国农业普查主要数据公报”，新华社20080221消息。

[5] 我们的调查涉及11个省份，得到有效农户样本1650个。时间为2008—2009年。

[6]注：1.资料来源：《英法美德日百年统计提要》，统计出版社，1958年；《主要资本主义国家经济统计集》，世界知识出版社，1962年。2. 除中国外，其他国家的数据分析中用国民收入指标计算，因分析增长率，不影响结论；3.中国的数据未按照第二次经济普查结果调整，对结论影响微小。4.有关数据均根据价格指数做了调整，但价格指数类别不同，这一点对结论影响微小。5.时间段的设定主要是因为考虑数据的可比性。

[7]韩俊等，中国农民工战略问题综合研究报告，上海远东出版社，2009。

[8] 经济理论分析中还会有一个“余值”，作为技术进步的报酬，但在实际的国民收入分配中，全部收入被分配为工资、利润和地租。

[9] 按1997年的《中国统计年鉴》，1996年支付的征地费区区63亿元，而这年是土地征用量比较大的一年。