事业单位人事制度改革为什么要"事企分开""政事分开"

讨论：事业单位人事制度要区别于企业和行政机关

由政府兴办的教育、卫生、科学研究、文化、体育、技术服务、社会保障和社会福利，水利、环境和公共设施管理等等组织，在中国统称为"事业单位"（公共机构Public Institutions或者公共服务单位 Public Service Unit）。作为一个相对独立的社会组织体系,在人事管理上亦体现了其特有的要求,因此建立一个符合事业发展特有要求的人事管理体系也正在探讨之中。

一、事业单位人员与企业人员管理的差别

事业单位的人事管理与企业不同，主要是其公共服务属性决定的。虽然企业并非没有公益性（比如药品、食品生产），但是企业的基本特性是"不做亏本的买卖".而事业单位的设立原则在于社会必需而市场失灵的服务，属于公法调整的范围。比如基础教育、公共卫生、灾害预测、疫病控制、环境保护等等事业，一是这些事情很难或不能从消费者身上挣钱，但是整个社会发展又不能缺少;二是需要超远期的连续投资，需要大量的前期垫付,没有几个企业能够承受的;三是在政府没有或暂时缺乏有效监管手段的情况下,很难保证以利润为目标的企业不偷工减料。这些特点，决定了这些事情只能由政府安排，包括事业单位的设置、设备、技术和人员管理等等。这些特点决定了事业单位的非营利属性，也决定了企业的一些管理办法也并不完全适用于事业单位。比如企业的计件工资制，在公立事业单位就不能简单演化成医生看一个病人挣多少钱，教师教一个学生多少钱等等。忽视了这些特点，片面追求利润，就很可能伤害公共利益，使社会服务的公平性受到破坏，带来不公平问题。我看到一个材料说世界卫生组织2000年对191个会员国卫生负担公平性排名，中国是倒数第4，据说这个组织在1969年的排名里,中国的排名是非常靠前的，尽管那时我们很穷。我不能判断这个排名是否准确，但是公益事业单位以挣钱为动力的方向肯定是大错特错的。

一个讨论，是关于公益事业单位可以不可以收费。

我的关注点不是收费与否，而是收费的用途。如果真的是“取之于民、用之于民”，而且有一个有效的监督机制来保障，比如“收支两条线”,应该没有什么问题。实际上政府也是可以收费的，不然政府财政开支从哪里来？但如果收的钱用于工作人员私分，就不行了。公益事业单位的工作人员是“公共人”，使用的是公共资源，为公众服务，这一点和政府公务员是同种属性。因此,由政府财政足额给付人员工资、津贴、奖金、福利等待遇，如果认为国家给付不足可以通过合法途径增长，但是不允许利用公共资源为个人谋取额外的经济利益，这样做是要蹲班房的！

另外一个讨论是关于经营性事业单位。

这类事业单位和企业的区别是在资源占有上是国家占有，属于国家资源而不是一般市场资源。由政府投资、指定任务、标准、价格，因此还要必须接受政府超过对一般企业监管的额外要求。比如公共图书馆、文物保护、博物馆、文化馆、基层农业服务、新闻出版、广播电视、专科医院、中介服务机构、文体设施、非义务教育、水利工程维护等等。

和公益事业单位不同是这些单位做的事情，一是可以也应该从消费者身上挣钱;二是投资可以通过市场正常收回;三是这些单位一般具有一系列清晰的绩效指标可供政府定期评估监管。也就是说，从管理的角度看，这些性质和企业没有不同，是通过自主经营为社会公共利益需要提供公益产品和普遍服务。同时，又受使用国家资源限制必须接受政府规划和监管。在"管理上,–政府的主要作用是统筹规划、提供项目经费并加强监管,不再核定编制和工资。–本单位要建立自己的人力资源管理体系，用人自主。–依照公共服务标准，按项目合同提供服务.同时,政府鼓励社会力量兴办。

还有一些事业单位的性质似乎界于上述两者之间,有人称为"准公益"事业单位.我认为凡是有经营性质的单位,都可以按项目管理,按合同追究法律责任.政府主要是管理两个目标,第一,完全管理纯公益事业单位,包括人、财和事；第二，完全管理财政出资的项目，但不管执行项目的组织内部事务.在组织管理上,要么由政府直接管理,要么按项目合同管理,不应该两个都是.标准多了就没有标准了,这是我们事业单位管理混乱的一个重要原因.所以,中间层次最多只是一种过渡形态.

第三个讨论是关于民营化问题。从经济学的角度讲，不论公益性还是经营性事业单位，依靠国家出资或者社会资助是可以民营化的。但是从我国目前实践情况看，民营组织不论是服务能力还是服务信誉，都有很大差距，还远远不能成为公共事业的依靠力量，至少现在不行。从长远看，政府要扶持民营事业发展的方向没有什么不对，作为一种经营管理策略也并不简单地反对政府卖掉学校和医院，但是要有前提，要以对老百姓利益不受损、公共服务质量不下降为基本前提。

二、事业单位人员与公务员管理的差别

事业单位的公共服务属性和受公法调整的性质，与政府是相同的。从三次产业划分的性质看，事业单位与政府组织也是同属于第三产业构成的。所不同的，事业单位是公共服务的提供者，而政府是公共服务的保障者。在中国公务员制度建立以前，事业单位人员和公务员都是"干部"，在管理上的差别也很小。实际上现在世界上仍然有许多国家没有区分，凡是拿固定财政俸禄的都叫公务员。但是，我们从事业单位的基本职能、服务方式、运行和管理方法上看，事业单位的管理是与政府机关是有明显差异的。

首先，政府的工作主要是公共服务的保障，比如医疗，政府的目标的是让每一位公民不论贫富都能够得到基本的救治，并不强调救治者是公立医院或者私人医院。医院提供的是医疗服务，医生的目标是对这个病人的救治，没有社会事务决策、执政的功能。病人直接接触的是医生，只有当病人对所提供服务不满（发生医疗纠纷）时，才与政府发生关系。政府的角度是多方面的利益关系协调，而事业单位一般只限于所提供服务的状况。

其次，由于存在公立和私营共存的情况，事业单位和政府机关的法人治理性质也不完全相同。在一个具体的服务或管理中，事业单位涉及私法的情况可能是难免的，但是在政府机关工作中就很少有这种情况。比如财政资金的使用在中国各级政府管理中都是按照统一规定，但是在事业单位可能是按照项目管理的，有些有一定经营性，单位也有一定的分配自主权。

另外，事业单位管理职务和技术职务标准和管理方式，与公务员管理也有很大不同。从过去的实践看，用与管理政府机关工作人员一样的办法管理事业单位人员，是造成事业单位缺乏活力，人浮于事，创新不足，效率低下的重要原因之一。

三、事业单位人事制度改革的目标和制度导向

事业单位改革的目标是提高事业单位公共服务的能力和水平，不断满足人民群众对医疗、教育、文化等公共服务的需求。人事制度改革的目标则是服务于这一目标，通过改革激发事业单位工作人员的积极性和创造性，提高事业单位人员工作效率，最大限度保障事业单位发展的人才需求。

结论一，从上述目标看，事业单位的发展一要强调公平，就要采取与企业不同的管理方式，二要强调效率，就要采取区别于公务员的管理办法，才能使事业单位公平效率兼顾，走一条不断提高公共服务能力和水平的健康发展道路。

结论二，从上述目标看，事业单位缩减人员和开支与公平和效率问题并没有必然关系。改革的关键是提高体制的合理性，简单的减员和省钱，可能不但不能够有效解决问题，甚至会产生相反的作用。所以，目前一些把目光盯住事业单位人数和费用的“改革”，要小心走偏。