新征收条例能完全替代旧拆迁条例吗

人们期待，随着《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意稿)的公布，旧的《城市房屋拆迁管理条例》彻底退出历史舞台。这使人想起了当年的救助管理办法的出炉，公民的人身财产权利在法制建设不断完善的过程中越来越多的得到了保护。但笔者认为，二者不同的是，救助管理办法完全替代了收容遣送办法，而新征收条例无法替代旧拆迁条例。旧拆迁条例因不分公共利益和商业开发而受到广泛批评，新征收条例只就公共利益的征收和补偿作出规定，商业开发的拆迁问题不属于条例规定的范围。

在当下拆迁冲突和纠纷中，矛盾最为尖锐的是商业开发，新条例只就拆迁中的为公共利益征收部分进行规定，而置商业开发于不顾，似乎有点避重就轻的感觉，无法化解当前在城市开发建设中暴露出来的损害公民财产权的难题。对于为了公共利益而进行的城市基础设施等建设，大多数被拆迁户是能以大局为重的。比如在北京达官营拆迁中，“钉子户”范某说，如果说是国家公益事业，要建一个公共厕所，或者一个公益场所，只要补偿合理就让步，但现在这个地方要建一个大酒店，你开发商将来得了大利，我牺牲我的利益干什么?为了公共利益的拆迁毕竟在所有拆迁项目中是少数，城市建设的大部分项目是商品房开发。对于占大半壁江山的商业开发，新征收条例只是在附则里用一条规定轻描淡写，留下的将是无穷的隐患。

试想，新条例实施后，原来规范商业开发拆迁安置的旧的拆迁条例废除了，以后开发商搞商业开发，以什么为依据，就产生了法律空白。根据新条例第四十条的规定，非因公共利益的需要，拆迁国有土地上单位、个人的房屋从事建设活动的，应当依法办理有关审批手续。建设单位应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。这一点，似乎与旧拆迁条例无异。对于商业开发，新条例并没有解决先拆迁还是先补偿的问题。如果认为商业开发是一种民事行为，那么按照民事合同的有关法律规定，开发商理应先与拟开发土地上的所有原住户均达成拆迁补偿安置协议后，才能办理有关审批手续，向国家行政主管部门申请土地使用权许可证，而不是先办理有关手续，再与被拆迁户本着“自愿”、“公平”的原则订立补偿协议。如果不能与所有的被拆迁户达成拆迁补偿协议，拆迁人能否向土地房屋主管部门申请行政裁决，能否向人民法院提起诉讼，又能否申请人民法院强制执行?这些新条例都没有明确。

我们不可能指望新的征收条例实施后“拆迁”将成为历史，城市还要发展，人们生活质量还要改善，开发必然还要进行下去。旧条例被废除后，我国现行的《房地产管理法》等法律也并没有规定房地产开发中开发商和被拆迁人之间的权利义务关系。商业开发中产生的各种权利义务关系，如果国家的法律、行政法规未予以规定的话，必然让位于地方性法规的规定。各地各城市都在大规模地进行城市建设，各地也都有本地方的拆迁管理实施办法，全国性的拆迁条例废除了，各地方的法规规章也并不当然失效，有可能产生在商业开发中各地各行其是的混乱局面。从法律的统一性和切实保护公民权利出发，在为了公共利益制定新的征收补偿条例的基础上，对商业开发或者说非公共利益拆迁的立法也应尽快提上议事日程。