发展与和谐视野下的反腐倡廉建设（2）

当前，加强党内民主，拓展政治体制改革的空间已成为共识。我认为，以渐进式的政治体制改革与阶段性突破相结合，既循序渐进，又重点突破。循序渐进是指以党代会常任制和党内选举制度作为党内民主制度改革突破口。一方面，构筑 “四位一体”党代会常任制。“四位一体”是指“党代会年会制、全委会常设制、纪委独立制和党员任期制，四者统筹兼顾，互为补充”；另一方面，扩大党内和政府内“公推直选”的深度和广度，“公推直选”应当从基层逐步向地级市和省推进，确保党政领导干部的先进性和民意性。当然，在完善党

内民主制度的同时，切忌忽视人民民主制度的完善，尤其是社会民主监督制度的建设，以公民与社会的权利来对冲公共权力；重点突破是指在某些重点领域、关键性问题方面，实现体制突破。当务之急有效实现对第一把手的监督和科学推进财产收入申报制的落实。《中国共产党巡视工作条例（试行）》的颁布，使得这把“悬在一把手头上的尚方宝剑”威力大增，“自上而下、身临其境、重点突出、客观独立”的制度特点，能够弥补当前纪检监察领导体制无法有效监督一把手的缺陷。但是，“对上负责”的领导体制，使得这一有效制度的功能大打折扣。与此同时，加快推进财产收入申报制的改革试点，使得这把反腐利剑发挥不可取代的预防功能。十七届中纪委四次全会提出：“在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理”，进一步表明财产收入申报制将采取以党纪“小制度推进”方式加以实现。可见，解决反腐倡廉建设长期性的问题的核心在于加大政治体制改革的力度。

2.利益集团非均衡与反腐倡廉建设复杂性的关系

当今中国，利益集团的存在已是一个不争的事实。利益集团并非洪水猛兽，它是社会发展的必然产物和制衡砝码，利益集团的政治合法性取决于各利益集团之间的是否实力相当，势均力敌。只有利益集团之间处于均衡态势，最终决定法律与政策调整与出台的利益诉求，才具有公共利益的性质。反之，当一个社会出现强势利益集团，比如强势权力集团和强势资本集团，他们之间的合谋和交易必然影响乃至左右公共政策，这种交易合谋的产出成果就是腐败行为。而当今中国某些地方和领域出现的组织化腐败，究其根源，便是既得权力集团与资本集团交易的结果。我国的政治体制改革滞后于经济体制改革，行政体制改革仍在全力推进，但还远没有到位，更未臻于完善。一些强势机关部门，包括这些部门的负责人尤其是一把手，手中仍握有重要的公权力。而一个众所周知的事实是，在改革开放中成长壮大起了一批强势资本集团，一些强势资本集团，为了赚取超高甚至是非法资本回报，千方百计寻求权力靠山和保护伞；甚至采取种种方式，对强势权力集团实施利益输送。强势权力集团若经不起利益诱惑，就有可能被强势利益集团的利益所俘获，成为了强势利益集团的代言人，使公权力向强势资本集团倾斜，从而扭曲公共政策，损害公共利益。甚而下焉者，则是有的强势权力集团的主要负责人，自身就醉心浮华，纸醉金迷，与强势资本集团一拍即合，心甘情愿地充当强势资本集团的靠山和保护伞。在不断披露的一些大案、要案、窝案中，一再闪现着强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋的幽灵，一些损害社会公众利益的做法堂而皇之的出台，其幕后推手往往是某些强势集团。强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋，无论方式多么掩蔽，伪装如何巧妙，但终究会因资本的违法得利而暴露出来。尽管，这种交易与合谋一旦暴露，司法部门会及时介入，依法打击。一些当事人也会受到应有的党纪国法的惩处。但是，他们的不法行为，对党和政府形象的损害，对公共利益的蚕食，对党政公权力的公共信用的伤害，比其他案件要严重得多。由此可见，以更加严密的法律政策，依法阻断、严厉打击强势资本集团与强势权力集团之间的交易与合谋，迫在眉睫。

当然，当反腐倡廉建设的举措危及这些利益集团的既得利益时，具有强势地位的他们必然以体制内的正当方式（形式合法，实质违法）和非体制内的不正当手段加以对抗。与此同时，各利益集团之间也进行相互博弈，处于雏形的公民社会的诉求也通过非可控舆论例如网络加以作用。 这样，多元利益主体纠葛在一起的利益因素，导致腐败表现形式的多样化和不确定性。这使反腐倡廉建设的复杂性陡然增加。众所周知，腐败行为的发展蔓延往往具有滞后性。随着政治体制改革的逐步深化，惩贪肃腐力度的加大，贪官国内的生存空间被挤压，新一轮大规模的贪官外逃和资金外逃，有可能成为我国今后数年必须应对的严峻形势。贪官外逃的预谋性、隐蔽性和国际反贪法律制度的差异性，使我们有理由担忧腐败发展蔓延的严重性以及由此带来的反腐倡廉建设的艰巨性。

人们不仅要问，以什么样的有力手段破解利益集团的不均衡态势，尤其是屏蔽强势权力集团与强势资本集团的合谋？说到底，利益集团的话语权的影响力源自于其拥有的公共资源和资本。因此，就制度设计上，加强党内民主和人民民主，变“对上负责”为“对下负责”，增强自下而上的制度推力，使强势权力集团手中的权力和强势资本集团手中的财富，向公民社会，尤其是劳动力集团转移，实现公共资源的合理流动。对既得权力集团，就是削减其手中过度的公权，如通过行政审批制度改革和公共权力社会化的路径。尤其是对强势机关部门手中的诸多权力的裁撤、归并和公共化，显得尤为重要。对资本集团，在改革当前税赋制度的不合理性，增加其由增量带动存量的资本成本的同时，加大对行贿行为的打击力度，增加行贿犯罪的成本。过去，我们在打击贿赂腐败行为时，以侦破策略作为打击的准绳，导致重点打击受贿行为，对行贿行为网开一面，使得行贿者有恃无恐，进而导致被动受贿案件的频发。“重受贿轻行贿”的反腐倡廉策略也许有助于惩治受贿者，但却无法根治腐败顽疾，因为行贿人的意愿并不会因受贿人的落马而降低。反腐工作，需要做到对行贿受贿的惩治“双管齐下”。

3.纪检监察体制的两难与反腐倡廉建设艰巨性的关系

就目前而言，我国的监督体制体现为党的纪委领衔下的监督领导体制和工作机制，充分体现了执政党监督、法律监督和行政监督三位一体的中国特色，符合中国国情。与此同时，现行监督体制缺乏独立性的弊端也毋庸隐讳。以纪委为例，缺乏独立性的表现有三：一是党的纪委无法监督同级党委及其主要负责人；二是在强化党内监督的同时，社会民主监督被边缘化，无法弥补党内监督存在的诸多缺陷；三是纪委内部有可能出现官僚化，进而导致许多反腐倡廉决策的效果不明显。上述表现症结在于纪检监察领导体制存在着三个不足：一是纪委与同级党委在监督关系上主客颠倒；二是纪委与党代表大会在监督关系上主客脱离；三是上级纪委对下级纪委业务领导缺乏权威。在对下监督方面，由于纪委的工作性质以及党规的较大弹性，如何防范纪委在反腐败中的教条主义，乃至自身腐败，是我们必须正视的重要问题。这样，使得纪检监察机关处于两难境地：如果授予纪检监察机关更为独立强大的监督权，在缺乏有效监督的体制下，很有可能出现监督权滥用，影响纪检监察机关的公信力；如果维持现有的监督领导体制，对位高权重的党政一把手的监督有可能变得极为羸弱，使得我们在面对愈演愈烈的腐败时，缺乏强有力的治理组织支撑。可见，监督机构领导体制，尤其是纪检监察机关的领导体制成为监督职能发挥的瓶颈，增加了反腐倡廉建设的艰巨性。

当前，应当考虑遵循两条基本的改革思路：第一，对监督对象进行分类监督。一方面，对党政高级领导干部，尤其是省部级党政正职的监督，主要通过人民民主和党内民主的机制，通过选举权和罢免权控制党政正职负责人的选任和罢免，实现从源头监督高官的目的。当然，选举权与罢免权的有效行使，必然与党内民主的核心制度能否深化有直接关系，如党代会常任制，党代表任期制的推行；另一方面，进一步完善党的纪委和行政监察机关的职能配置。强化党代会尤其是全委会对党的纪委的监督，进一步完善党的纪委向党代会报告制度，党的纪委组织协调反腐败工作，重点查办一般党政领导干部的违法违纪案件。行政监察机关成为预防腐败与制度建设的主抓机关，重点通过行政效能监察，实现对政府的勤政监督。第二、强化对决策权的监督，尤其是对决策腐败的惩戒。当我们为贪官令人咂舌的贪贿金额而万分愤怒时，当我们为贪官拥有无数个情妇而感慨不已时，而我们身边频繁发生的决策腐败却在造成数千万、乃至数亿、数十亿的损失，在我们尚未抒发愤慨之际，有权机关却以一句“决策欠妥”、“决策不周”、“决策失误”，予以“调岗”或者“免职”加以搪塞。责任的追究往往在轻描淡写的话语中飘然而去。更为无奈的是由于信息不对称，许多决策腐败并未公诸于众，决策腐败者依旧逍遥法外，或异地任职，甚至青云直上。无庸置疑，决策腐败已成为中国政治机体上的顽疾，2007年我国决策腐败的失误率高达30％以上，而在发达国家，决策失误率之有5％左右。顽疾如不及时根除，便有癌变的可能，故而针对顽疾，必下重药予以根治。