发展与和谐视野下的反腐倡廉建设（3）

二、和谐观视野下的反腐倡廉建设的三大关系

反腐倡廉建设的和谐观可以从两方面加以把握：首先，反腐倡廉建设的和谐是在对腐败行为严厉惩戒前提下的和谐。即通过惩治腐败，实现对公共利益的保护，达到利益平衡，实现不同群体利益诉求的均衡。从反腐倡廉建设的视角，即为惩治腐败与预防腐败的和谐；其次，反腐倡廉建设战略安排的科学性与实现路径的有效性的和谐，重点解决反腐倡廉战略与实现路径脱节的弊端。即通过监督制度的创新，构建反腐倡廉建设的核心制度体系；第三，实现廉政监督与勤政监督的和谐。即纪检监察机关应根据各自职能定位的差异性，实现监督功能的互补性。

1.预防腐败的抓手与惩治腐败的关系

“惩防并举、注重预防”的提出，实质上确立了如何正确处理惩治和预防的关系的基本准则。改革开放三十年来，惩治腐败的制度构建已经完备，而预防腐败体系的构建路径甚不明确。惩治与预防之间的不和谐，关键是如何构建预防腐败体系，缺乏科学思路和实现平台。国家预防腐败机构的职能定位在理论上是准确的，但具体的工作思路却并不清晰，故带来了诸多问题，如：预防腐败工作与违法犯罪案件查办、效能监察和执法检查（执法监察）等专项工作如何区分？国家预防腐败机构与地方纪检监察机关在领导体制与职能配置方面应当如何协调？国家预防腐败机构如何督导各级党政机关履行预防腐败的职责？不厘清惩治与预防二者的关系，必将影响到反腐倡廉建设的和谐。

当务之急，国家预防腐败机构应当制定《国家预防腐败体系构建的实施方案》。该实施方案主要内容包括：以国家预防腐败机构名义发布一组指导性文件，党政机关及其他社会组织按照指导文件规定的方法和要求，建立自身的预防腐败体系。对党政机关及其他社会组织来说，建立并有效运行预防腐败体系成为其“法定”义务，必须接受国家各级预防腐败主管部门的指导，必须接受本级国家预防腐败主管部门直接或者间接的监督检查。归纳而言，预防腐败体系的六个要求是：第一、一个前瞻化的以预防腐败发生为核心的战略体系：构建以廉政与勤政为目标，党政机关预防腐败体系与国家预防腐败支柱的双层结构；第二、一个具体化的以管理程序和管理措施为主体的文件体系：以的标准化的建设手段，将制度、标准文件化和对预防腐败状况的反映证据化；（预防与内控制度的融合）第三、一个明晰化的以预防腐败能力为核心的评价体系；第四、一个动态化的不断发现预防腐败机制问题的矫正体系：对预防腐败体系进行有效审核和评审。第五、一个有针对性的制定实施防范改进措施的纠偏体系。第六、一个能够实施问责与激励的压力体系。

党的十七届四中全会首次提出“加快推进惩治和预防腐败体系的建设”从“扎实推进”到“加快推进”惩治和预防腐败体系建设，标志着反腐倡廉建设的提速，惩治和预防腐败“工作规划”的目标是“经过今后５年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化”。随着“加快推进”的提出，下一步反腐倡廉建设的工作重点更多地体现为在整合、深化和提升原有反腐败制度前提下的制度创新，其核心在于加大“教育、监督、改革和制度”四位一体的创新力度（教育的说服力，监督的制衡力，改革的推动力和制度的约束力）。

2.反腐倡廉建设战略与路径不对称的关系

“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略，是经过长期理论探索和实践总结的真理。但由于缺乏推进战略实现的有效路径，反腐倡廉建设战略的有效性自然大打折扣，进而影响到对腐败的有效遏制，腐败行为依旧大肆猖獗。究其原因，主要体现为两方面：

第一、反腐败政策制定的缺失。在战略规划时，是否考虑到了反腐倡廉建设的战略安排应当具有切实可行的实现路径。例如以主要承担“注重预防”职能的国家预防腐败局为例。从理论上说，国家预防腐败局的职责定位是准确的，主要职责是负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导。但是如何将理论上、纸面上的职责转化为具体的、实实在在的工作目标和工作活动，在制定战略安排时就应当考虑到，否则战略安排有可能缺乏执行力和连贯性。如何处理好预防腐败工作与案件查办、效能监察和执法检查（执法监察）等专项工作的关系？推进预防腐败工作的具体抓手到底是什么？国家预防腐败局通过何种方式督导各级党政机关履行预防腐败的职责？这些问题是预防腐败工作中首先应当解决的，正因为这些问题没有解决，预防腐败工作的某些方面似乎有空中楼阁之嫌。路径必须依托于制度创新，尤其是某些关键性制度创新。而关键性制度的改革必然引发政治层面的利益调整。再如财产收入申报制度，该制度的最有效功能是通过科以申报义务，使得公职人员的财产大白于天下，遏制其贪欲的动机，起到预防功能。通过公开，发现问题，并带动社会民主监督，最终实现对腐败的惩戒。但是，这一制度的推行必然导致过去不为人知晓的财产信息公诸于世，从而引发猜疑，影响政府公信力。而这种担忧有可能影响高层在推进核心制度的决心，进而束缚了反腐倡廉建设实现路径的选择。

第二、政治与政府管理一元化体制前提下的理性官僚制的变异，是造成承载反腐倡廉建设战略的关键性制度未能有效突破的核心因素。一般而言，政治与政府管理二元化，是理性官僚制的制度基础，但在中国，这一前提并不存在。执政党的性质决定了党政治理结构多元化与执政方式一元化，理性官僚制导致高层监督主体缺乏自觉自愿推进反腐倡廉建设的内在动力，故自上而下的反腐倡廉体制创新总是滞后于自下而上的反腐倡廉建设的制度创新，因而导致中国的反腐倡廉建设的改革创新往往是局部化的，不能形成大规模的改革环境和改革的效益，而地方创新的高成本、阶段性和创新价值内耗使得自下而上的改革创新具有局限性。可见，反腐倡廉建设可持续发展源自于内生性动力，而对内生性动力到底是什么的探究似乎并未得出令人满意的结论。反腐倡廉建设是一项具有长期性、复杂性和艰巨性的工作，一支强有力、具有奉献和牺牲精神的纪检监察队伍和有参与意识的社会民主监督队伍是反腐倡廉建设的组织基础，是取胜的关键。

3.廉政监督与勤政监督同步推进的关系

胡锦涛总书记在十七届中央纪委第二次全会上强调：“廉政和勤政，是对干部的基本要求，也是加强反腐倡廉建设要达到的两个互相联系的重要目标。加强反腐倡廉建设，既要一刻不放松地抓好廉政建设，又要持之以恒地抓好勤政建设”。廉政监督与勤政监督的关系可以归纳为：“廉为法，以法治保廉”，即廉政是公务人员的最低要求和刚性要求，信仰是“保廉”的内在动力，法治就是对权威的信仰转化为对规则的信仰。“勤为道，以道德促勤”，即勤政是公务人员的最高要求和弹性要求，清廉不是好官，古之既有定论［1］，公共伦理（道德）高尚是勤政的基石，而信仰、诚信和责任是公共伦理的核心。而勤政建设与勤政监督工作，除在效能监察方面有所成就之外，其他方面未能取得突破性进展。与此同时，由于效能监察工作缺乏有效支撑的前置性制度平台，效能监察也面临职能萎缩的现实，出现制度内卷化［2］。我认为，提升效能监察功能的制度创新是双重制度的整合：“勤政保障体系”与“体系式效能监察”。

第一，加快推进党政机关“勤政保障体系”的构建，打造开展效能监察的前置性制度。“勤政保障体系”是由“党政任务目标责任体系”、“公共权力运行体系”和“公共服务制度体系”三大体系构成。其一，党政任务目标责任体系能够协调战略、目标和责任之间的关系，防范行政目标的偏离。根据党中央的总体发展战略和地区战略，制定本单位的年度计划，将年度计划分解为具体的工作目标，将工作目标转化为具体的工作指标，将指标落实到具体的部门、岗位和承担人，并按照目标要求对应问责体系和将年度计划与责任体系向社会公开；其二、公共权力运行体系能够通过制度规范和预警指标设定，合理界定公共权力边界，对容易产生腐败的关键岗位和关键环节实施有效控制，提供风险预测的制度平台。清理权力事项；编制职权目录；制作权力运行的基本流程；向社会公布。公共权力运行体系的核心应当以三权（决策权、执行权和监督权）分立为原则配置权力体系，全面落实“依法决策制度”，通过技术手段防范自由裁量权的滥用和大力推进公共权力的问责机制；其三、公共服务制度体系既是实现行政目标和公共权力运行的载体，同时也是实时监控腐败行为发生的监控平台。

第二，从立项式效能监察提升到体系式效能监察。当前，立项式效能监察立项存在一些问题：立项本身的科学性和延续性问题、公共组织的主观能动性问题、多目标的价值冲突和优先权排序问题、责任认定问题、纪检监察机关疲于奔命和自身效能较低问题等等。体系式效能监察分为四个阶段：第一阶段，督导党政机关构建“勤政保障体系”。通过监察机关的倡导，激发党政机关构建“勤政保障体系”的内在动力。第二阶段，纪检监察机关认证。党政机关一旦构建了“勤政保障体系”，即可向监察机关提出认证申请，监察机关按照效能评价体系加以认证。并按照相应的激励制度予以激励；第三阶段，效能监察考评。效能监察的考评是按照常态效能监察的要求，对所有行政机关随机抽样，实施考评。第四阶段，持续改进效能。针对机关缺乏内生性动力的不足，体系式效能监察是一个长效机制，我们不能指望一蹴而就，而应持之以恒。

结语：分析判断反腐倡廉建设存在问题的目的，在于明确党风廉政建设和反腐败斗争的战略与实现途径，随着党的十七届四中全会关于《关于加强和改进新时期党的建设若干重大问题的决定》的贯彻落实，中国反腐倡廉建设将处于新中国成立60年来最好的历史时期，反腐倡廉建设的成就正进入从量变到质变的历史变革阶段。