杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制

乡镇是我国广大农村人口生产生活的主要场所，也是国家政权行使的最低行政层次，无论从人口规模上，还是在宪法意义上，都是基本的公共治理空间，也是我国社会主义政治文明建设的基础单位。

目前的乡镇治理改革，是在30 多年改革开放背景下展开的。30 多年前，中国的改革从农村开始，取得了重大成就，为其他各项改革提供了稳定的基础。20 世纪90 年代后，“三农问题”逐渐突出，并引起广泛关注。推动这些问题凸显的根本动力是广大农民权利意识和参与意识的增强。当权益受到冲击和损害时，他们开始积极行动起来，通过各种参与方式来维护自身权益。与不断高涨的农民参与要求相比，现有的乡镇管理体制虽然一直处于不断的调整过程中，但是相对滞后。有些地方的乡镇政权甚至成为产生问题、激化矛盾的根源，造成了广大农民对乡镇政权的不信任。这反过来又制约了乡镇政权的有效运行，并且将基层积累的矛盾转移到更高政权层级，使整个政权体系面临着“过度参与”的冲击。长此下去，整个国家的治理能力也将受到伤害。

因此，中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，依法保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权。面对不断高涨的农民政治参与积极性，乡镇治理改革要完成两个主要任务:一是要在新形势下把国家的管理继续有效地延伸到农村社会的基层，实现农村社会的有效治理;二是要使广大农民真正参与到乡镇治理过程中，提高乡镇公共事务的民主治理水平，增强乡镇社区的凝聚力。

一、当前农村公共参与发展的基本特点

要准确、全面地把握当前农村公共参与的特点，首先应该明确我国农村社会正在经历着快速现代化这个基本现状。经过30 多年的改革开放，中国各地的农村都不同程度地被卷入了城市化、市场化、工业化、信息化和全球化以及国家治理变革的进程中。在这些力量的推动下，传统意义上的农村正在发生着深刻的变革。封闭的环境被打破，货币在社会经济生活中扮演着越来越重要的角色，农村内部社会阶层分化加快，村庄之间的差距在逐渐拉大，农村人口大幅度流动，因为年龄、健康等原因从城市返乡的农民工面临着重新开始生活的新问题，如从事农业生产的人口在减少，大家庭结构逐渐解体，传统家庭保障机制急剧弱化，个人的自由度和权利意识明显增强，参与要求快速增强等。这些在发达国家经历数百年完成的变化在中国只用了短短的30 年时间就完成了。这无疑对于整个社会的文化心理、社会关系以及治理方式等提出了挑战。

与此同时，国家对于农村的治理方式也在进行着调整。农业承包责任制的完善、村委会选举的普遍推行、农业税的取消和国家更加重视城乡协调发展等不过是众多措施中的一部分。这些措施一方面使国家向农村、农民让渡了更大的自我治理空间，另一方面又重构着国家与农民之间的联系纽带、方式以及互动的机制。农村参与就是在这样一种快速变化的背景下展开的。

目前，我国农村的公共参与主要有以下十个特点:

第一，农村的参与主体在结构上发生了重大变化。毫无疑问，农民是农村公共参与的主体。经过30 多年的发展变化，这个群体已经产生了高度分化。收入、职业、生活的空间( 包括城乡、地区)、流动性，乃至文化传统、习惯等成为这个群体分化的标准，原来具有高度同质化的阶级群体正在被分割为多个差异性明显的新群体。这些新的群体在分化的过程中形成了自己更清晰的利益和认同，政治意识明显增强，自发组织的能力也在提高。我们必须清醒地认识到，现在的农民既不是经典作家著作中处于“袋中的一个个马铃薯”状态的农民，也不是改革开放初期全心投入农业生产的农民，更不是田园诗里男耕女织、怡然自得的农民。他们是在市场化、城市化、工业化、全球化和信息化进程中日益分化、具有高度流动性的群体。唯一的共同点也许是他们还通过户口、土地、家人、宗族等体制性或非体制性纽带与自己出生的农村保持着密切的联系。

特别值得注意的是，城乡差距的客观存在，造成了村庄资源和人才的净流出。由于村庄基础设施较差，农村大量结婚的青年选择在城市和乡镇中心购房居住;农村教育水平低下，很多家庭选择把孩子送到城市和乡镇中心小学就学;农村日常生活商品化的发展，使得村庄的资本向城市转移。上学、参军、就业等途径均使得乡村的精英不断被城市所吸纳。农村正呈现资本和人才的双重空心化。

第二，农民的参与态度和参与能力呈现两极分化。有一种观点认为当前农民参与冷漠、能力不足。这只看到了问题的一个方面。与整个农民群体日益分化相伴生的是不同群体在参与态度和能力上的分化。而现阶段的基本状态又是两极分化，即小部分群体参与积极，表达意见和维护利益的能力更强，另外很大部分的群体与农村公共生活疏离，缺乏足够的参与动力和必要的参与能力。性别、年龄、职业和经济收入等标准并不是区分这两类群体的明显标准，但是我们可以把积极参与公共事务的人士简称为精英人士。这些精英人士有四个基本特征:(1) 他们来源多样，因此不能被称为一个群体。这些人员包括:前任和现任村干部、有强烈参政愿望的富裕农民;在外打工返乡的年轻人;退伍军人;一些返乡的退休人士;有担任村干部传统的家庭;一些长期上访人员;长期操办村内婚丧嫁娶事务的威望人士等。(2) 他们在公共问题上动员能力强。