杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制（3）

(4) 农民生产生活的改变，拓展了他们的活动领域。这些变化的结果就是，农民的参与空间已经突破了传统意义上的村庄、乡镇边界，有了更多新的参与主体、互动关系，也有了更多的领域和内容。

第八，信息通讯技术的发展为农村参与提供了新的手段。包括电视、电话、手机、网络在内的信息通讯工具在农村快速普及，对于农村参与的发展具有革命性的作用。这体现在三个方面:(1) 这些信息通讯工具为保障广大农民的知情权提供了有力的物质支持，信息封闭不再可能。(2) 利用这些信息通信工具，一些公共问题引起的集体行动更容易达成。这在一定程度上可以解释近年来一些群体性事件的频繁出现。(3) 信息增多产生了信息竞争，为各种声音的表达提供了机会。这既有利于形成公共舆论，也会造成认识的混乱。对于一直掌握信息提供权的党委政府来说，这是巨大的挑战。

第九，农村发展中出现了一些新的参与领域。这些新的领域也是目前农村的热点难点问题。它们主要包括:新农村建设以及其他统筹城乡发展的项目如何执行，资金如何分配;部分地区出现的环境污染、环境退化问题;农村的老龄化和养老问题;在家幼童问题;失地农民问题;长期积累下来的债务问题;长期没有得到解决的上访案件等。在这些问题中，尤其值得关注的是围绕新农村建设、城乡统筹发展产生的各类问题，因为这既是各级地方政府工作的重点，也是大量资金的投入领域。有调查显示，与各类补贴、救助、新农合等相关的公共资源配置领域正在成为腐败的新领域，也是农村参与的焦点。

第十，农村公共参与的极端行为存在不断增多的趋势。极端行为主要表现为大规模上访，冲击公共机构，个别人员以自残、自杀的方式进行抗议，黑恶势力操纵农村选举和其他公共活动等。尽管这些极端行为在发生的地域、分布的领域方面存在着不均衡性，但是从全国范围来看，总量不断提高，大规模恶性事件也有增加的趋势。极端行为尽管也属于公共参与的范畴，但与公共参与精神在本质上是背离的，它不仅会在公共参与中扩大暴力的因素，而且会严重损害政府与民众之间的互信关系。从这个意义上来说，有序的公共参与就是要减少乃至消除暴力因素在农村公共生活中的影响。

二、当前乡镇管理机制的主要特点

当前乡镇管理机制的基本特征是:在结构上以乡镇党委政府为核心，参与主体以正式组织为主，相对单一;在功能上侧重执行上级命令，具有较强动员能力和垂直控制能力;在管理领域上偏重经济增长和社会控制;在管理工具方面重控制、规范和命令。简言之，处于国家与乡村交界面上的乡镇管理机制更侧重于国家的正式化管理，与直接面对和接触的日益多元化、高流动的乡村生活存在着一定的疏离。

具体来说，当前的乡镇管理机制主要有以下特征:

第一，乡镇管理在结构上以乡镇党委政府系统为主，其他部门相对蜕化。与上级党委政府相比，乡镇党委政府具有高度的混合性。党委与政府虽然在形式上进行分工，但是在运行中几乎完全重合在一起。近年来，各地探索的精简乡镇机构的改革，使这种党政重合现象更加明显，乡镇主要干部往往是身兼党政两职，甚至多职。这种职能结构的高度重合虽然有利于提高乡镇政权的运行效率，但是严重削弱了乡镇政权作为一级政权系统的完整性，也造成了其他法定机构的萎缩、功能的蜕化。比如，乡镇人民代表大会作为乡镇的最高民意机关，是政治参与的主要渠道，但是工作流于形式，失去了应有的功能和威信。再比如，乡镇的工会、妇女联合会、青年团等组织应该是相应群体公共参与的主要渠道，但是其在很多地方已经蜕化为政府的某个部门，甚至在一些地方完全停止活动。

第二，乡镇管理在功能上以执行上级命令为主，因此运行方式是中心工作压力型的。按照宪法和地方政府组织法，乡级政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但是对于乡镇来说，其运行的推动力来自上级党委政府，围绕后者确定的中心工作运行。上级党委政府为了保证中心工作的有效完成，采用“压力型”的管理方法，将中心工作进行层层分解，各乡镇是主要的任务执行者。①乡镇党委政府又采用同样的方法在乡镇机构和村之间分解任务。这样，所有的正式组织、机构都卷入到党委政府的中心工作中来了。然而，由于这些工作都是自上而下布置的，有着严格的时间限度和目标设定，所以在执行过程中并没有给公共参与提供必要的空间与条件。

第三，乡镇管理机构的工作人员存在着明显的“去乡镇化”趋势。乡镇管理机构直接面对农村，其工作人员应该熟悉和了解农村生活，这样才能有利于基层政权与基层社会有效对接。近年来，乡镇工作人员的“去乡镇化”趋势值得重视。造成这种现象的主要原因有:(1) 乡镇工作人员的大幅度削减。首先被削减掉的是那些年龄偏大，但熟悉农村工作的工作人员。( 2 ) 乡镇主要领导流动性过快，并且多数在县城居住，与任职乡镇的联系在减少。乡镇干部在居住上也向县城集中，许多乡镇政府周末成为“空城”。(3) 乡镇新录用人员虽然受过良好的教育，但多数并不熟悉农村生活和工作，更重要的是，基本上都来自其他乡镇，甚至其他县市。我国农村虽然在经历着快速的变革，但是“熟人社会”传统依然根深蒂固，正式制度的逐步完善虽然为农村工作的进行提供了保障，但是还需要熟悉农村生活的工作人员因地制宜地执行，并且采用“面对面”的方式来解决问题。这是乡镇与上级机构工作方式的根本差别。

第四，乡镇政权与村级组织的关系还没有理顺。根据村委会选举法，乡镇政府与村民选举产生的村委会在工作关系上是指导与被指导关系。根据中国共产党党章，乡镇党委与农村党支部是领导与被领导关系。村委会选举全面推行以来，不仅乡镇与村的关系，而且村委会和党支部之间的关系都出现了许多矛盾。这些矛盾都可以归结为乡镇政权与村级组织这个根本关系上。近年来，各地的实践经验是鼓励村党支部书记竞选村委会主任，吸收非党员的村主任入党，从而实现“一肩挑”。这样固然可以简化乡镇与村级组织的关系，但是会使二者关系完全变成上下级关系，这显然与推行村民自治这个政治战略的初衷相悖。而在实际运行中，乡镇与村级组织的关系很容易陷入两种极端:或者是乡镇对村级组织高度控制;或者是对其放松指导。无论哪种极端，都不利于有效地发挥村级组织参与乡镇治理的作用。