杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制（4）

第五，乡镇政权与县级政权的关系没有得到足够的重视。之所以如此，有两个重要原因:一是乡镇政权作为一级政权的自主性在制度上已经被大大削弱了。比如乡镇作为一级财政单位已经名存实亡，乡镇的各项开支几乎都来自上级财政，主要职能机构是由其垂直上级管理的。另一个非常值得重视的原因是，许多县级党委政府长期以来实际上采取的是“亲城市的战略”，不仅在资源投入上向县城、中心镇倾斜，而且对于乡镇工作、乡镇干部也没有给予应有的重视。这造成乡镇工作开展不力，一些问题累积下来，乡镇干部缺乏必要动力，人心不稳。

第六，乡镇政权对于发展农民自组织缺乏明确的认识。毫无疑问，对于农村各类自组织的发展缺乏明确的认识是体制性的。虽然民政部、农业部制订了一些关于建立农民组织的法律和政策，但基本上都是针对建立农村专业化经济组织的，对组织农民自我管理公共事务的支持力度不大。对于许多乡镇干部来说，一方面并不了解这些法律规定，另一方面，也是更重要的，他们对待农民自组织的态度直接取决于上级县委政府以及乡镇主要领导人的态度和认识。而这些决策者或者缺乏这方面的知识，或者无暇顾及此类问题，或者更重要的是，一些地方的领导担心发展农民自组织会对决策的执行产生制约，甚至会引发政治问题。这种认识也直接决定了在广大农村，外来的公民社会组织很难介入到当地的生产生活中，帮助当地发展各类公共服务和公益事业。农民自组织发展的滞后强化了乡镇治理主体的单一化局面。

第七，乡镇辖区内的企业在乡镇管理中的积极作用正在减弱。乡镇、村办企业的发展曾经是我国农村经济发展和解决就业的重要力量。随着企业效益的下滑、企业的改制，乡镇和村已经从积极兴办企业，转向了吸引外部投资。

然而，这些以民营资本为主的企业与所处乡镇、村的社会联系纽带也被弱化甚至截断了。许多企业在经营上过度强调经济效益，忽视社会效益、环境效益，给所在地造成了较大的破坏。而乡镇政府为了获得眼前的税收，也放纵这些缺乏社会责任感的企业行为，不惜牺牲当地农民的利益。另一个值得重视的问题是，一些地方政府过度强调“富人治村”，支持这些企业家参与村级选举，造成当地贿选问题不断加重，破坏了整个村庄的风气。

第八，“条条部门”对乡镇管理的高度介入。就目前的乡镇来说，大量工作的展开，所需要的资源都来自“条条部门”。这些以项目方式开展的工作，主动权掌握在这些垂直管理的部门手里。在确定项目时，乡镇虽然有建议权，但是并不能主导这些项目的开展。因此，有相当数量的项目可能并不符合当地的要求。然而，因为这些部门控制着资源，乡镇还需要给予配合。所谓“上面千条线、下面一根针”的局面并没有改变。乡镇承担着落实这些条条部门任务的责任。更为重要的是，由于强调项目的绩效，这些部门往往愿意把资源投向少数条件好、能尽快出成效的乡镇和村庄，造成了资源投放的不公平，也为条条部门干预乡镇管理提供了条件。

第九，乡镇合并后给乡镇管理带来了诸多新问题。乡镇合并是各地乡镇改革的普遍做法。这固然有助于减少乡镇机构、推动乡镇经济的整合、发挥中心镇的辐射功能，但是也给乡镇管理带来了新的问题。突出的问题有三个:一是乡镇工作人员频繁调整，人心浮动;二是乡镇管理幅度增大，增加了精简后乡镇机构管理的困难;三是合并产生的土地、资产等问题需要相当一段时间进行清理。但主要领导的高流动性又造成了这些问题解决的中断，容易形成新的遗留问题。

三、以往乡镇管理体制改革的经验

改革伊始，乡镇管理体制改革就是我国改革的重要组成部分，既属于农村改革的核心范畴，也是政治行政改革必不可少的内容。因此，乡镇管理体制改革直接受到了农村改革和政治行政体制改革的规定限制，需服从这两大改革系统的要求。这是由乡镇在政治结构和行政系统中所处的位置和充当的角色决定的。一方面，乡镇是党和国家系统在农村延伸的终端;另一方面，它也是将广大农民的要求输入到国家和党的系统的转换器。然而，面对农村的快速变化、国家与党的制度建设这两大力量，乡镇管理体制改革首先服从的是后者———自上而下的、整体的变革力量。这是我们理解和评价过去30 年来乡镇管理体制改革的基本出发点。

从这个基本点出发，我们可以清晰地看到，过去30 年的乡镇管理体制改革一直是围绕着党和国家的制度建设这个核心任务推进的。转变乡镇职能、赋予乡镇政权更大的自主性，加强对乡镇的控制、提高其执行上级命令的能力以及不重视乡镇、放松乡镇管理体制改革成为整个政治行政系统对待乡镇管理体制的三种基本态度。这三种态度在过去30 年里都以不同的方式出现过，并且在不同的历史阶段成为主流。