杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制（6）

四、改革乡镇治理机制，适应并推动公共参与

《中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。这个充满新意的表述提出了两个值得我们思考的命题:一是要高度重视农民的政治参与要求。农民是农村政治生活的主体，有自己的政治诉求，需要相应的制度渠道。二是要改革乡镇治理机制。乡镇治理机制不是乡镇管理体制，乡镇治理不能等同于乡镇党委和政府对乡镇事务的协调、管理和控制。乡镇治理机制是与乡镇事务有关的多主体参与、互动、达成有效公共行动所需的平台、渠道、方法、手段等正式和非正式制度的组合。日益多元化的农民与政权是这种多元结构中的核心关系，建立政权与农民良性互动的乡镇治理机制是改革的必然选择。

改革乡镇治理机制，应该从以下十个方面着手。

第一，要尊重现有的法律框架，扩大有序的公共参与，提高乡镇治理的法治化水平。要充分发挥宪法和地方组织法、村委会组织法等法律在乡镇治理改革中的作用，依法理顺乡镇改革中的各种关系，发挥相关组织机构法律赋予的权威和职能。比如加强乡镇人大的作用，发挥村民代表大会、村民大会的作用。要为各种类型的公共参与提供合法而通畅的渠道，从而使各种新兴的力量能够被纳入到乡镇治理的总体结构之中。

第二，要提高乡镇治理的透明度和参与度。乡镇是地理边界较小的行政单位，带有强烈的“熟人社会”特征。这是提高乡镇治理的透明度和参与度的有利条件，也是乡镇党政机构运行必须掌握的基本原则。在村级，要进一步推动村务公开、财务监督、群众评议等村级治理改革;在乡镇，要逐步提高乡镇预算和重大公共工程设计过程的参与性、执行过程的透明度。乡镇政府要严格执行《政府信息公开条例》。大力推动乡镇党委和农村党支部的党内民主改革，扩大普通党员和普通群众对党内生活的了解和参与。

第三，要进一步加强乡镇党政机构的“基层化”水平。乡镇党政机构是党和国家的基层组织，贴近基层、服务基层是对其的基本要求。要把农村工作真正确立为乡镇党政机构的中心工作;要选派热爱和熟悉农村工作、有能力的干部担任乡镇党政领导;对于新录用工作人员，要培养其对本乡本土的熟悉程度和热爱程度;要注意不拘一格地从农村干部中选拔优秀分子，充实到乡镇公务员队伍中。

第四，要支持组织化参与的发展，推动社会自治的发展。组织化参与是党政机构“基层化”的有力支持，有助于分担后者作为乡镇治理主导力量承担的任务。要充分发挥现有的正式组织的作用，提高它们整合、表达意见，平等协商解决问题的能力;加强党支部、青年团、妇联作为党的基层阵地的作用，使他们能够适应农村社会的多样化和组织化要求;除了要继续支持和引导农村专业化经济组织的发展外，还要推动农村社会管理和社会服务领域中自组织的发展;要通过恰当的方式支持农村非正式组织的发展，发挥它们解决农村公共问题、组织公共品提供的独特作用;要为各种外部公民社会组织的进入提供适度的环境，扩大农村公共问题所需资源的供应渠道;要严厉打击农村黑恶势力通过组织化活动对农民正当参与活动的干扰和破坏，避免公共参与被少数人控制。

这里特别要强调的是，推动组织化参与，并不是简单地建立新组织，而是要在充分发挥现有各类组织作用的前提下，根据参与需要来支持新组织的建立。尤其要尽量避免建立与现有组织平行的组织，或者替代性组织。这不仅会造成组织资源的浪费，也会产生组织之间的恶性竞争。

第五，为农民的主动参与提供有效的制度渠道，加快相关制度建设。新形势下的农民不是乡镇管理的对象，也不仅仅是公共服务的对象，而是维持乡镇秩序、推_______动乡村发展的主体力量之一。比如，在乡人大或政府设立民情接待室;降低召集村民会议的门槛; 降低“一事一议”的门槛;在乡镇一级为农民提供制度化的法律援助服务。要通过这些制度化渠道畅通公众参与要求，疏导非正常诉求给乡村秩序带来的压力，提高农民的参与效能感，加强农民对乡镇政权的认同意识，并最终推动乡村的理性发展。

第六，要高度重视将农村精英吸纳到乡镇公共治理过程中，发挥他们的积极作用。虽然由于快速的人口流动，许多精英脱离了农村，进入了城市，但是农村中依然有许多有威信、掌握资源的人士。他们是农村治理的重要力量，发挥他们的积极作用，并不意味着让他们都进入村委会、党支部，甚至被录用为乡镇工作人员，而是要给他们更多参与乡镇治理的机会和平台，使他们在农村社会中，而不是乡镇机构中发挥作用。

第七，要高度重视解决乡镇治理中存在的热点难点问题。根据最高检察院2009 年的报告，在乡镇治理中，有八类容易滋生腐败、引起关注的问题。它们是:农村村镇建设、道路交通建设、农田水利建设、广播电视“村村通”、电网改造、饮水工程、沼气利用等农村基础设施建设;涉及“三农”的财政性建设资金、粮农补贴专项资金、政策性银行贷款、扶贫开发资金等支农惠农资金的分配、审批、管理和发放;天然林保护、退耕还林、退牧还草、环境污染治理、风沙源治理、水土保持和水源保护等工程项目;农村医疗卫生、社会保障、基础教育等农村公共服务事业;农村土地开发征用及征地补偿款管理、矿产等资源开发;涉及抢险、救灾、防汛、优抚、移民、救济以及社会捐助公益事业的款物使用;乡镇综合配套改革、土地和林权制度改革、社会保障制度改革等各项农村改革;乡镇政权、农村自治组织选举等。③ 在这些领域，不仅要加强相应的管理，更要进一步扩大公共参与。通过保证相关利益主体的知情权、参与权，从根本上杜绝腐败。

第八，要加强对乡镇村干部以及广大农民的培训，使他们充分认识公共参与对乡镇治理改善的意义，掌握必要的参与工具、方法和技能。对于干部来说，要把培训的重点放在如何把党的“群众工作方法”与现实的农村变化结合起来，并学会使用新的参与工具和方法来组织公共参与;对于广大农民来说，培训的重点是清楚自己的参与权利和义务，了解有序参与的渠道、方法和手段。要鼓励一些有经验的公民社会组织参与到培训中，为培训提供必要的技术和知识支持。

第九，要充分认识到信息通讯技术在组织参与、扩大参与和提高参与效能中的作用。虽然农村与城市之间存在着信息差距，但是电视、手机、网络已经在悄悄改变农村生活。不能将这些信息通讯技术在农村公共生活中的作用只局限在“宣传”层次，将其只看作党和国家法律自上而下进行政策宣传的工具，要充分认识到这些技术已经成为农民维护自身权益、组织集体行动的便利而有效的工具。因此，要充分关注这些信息通讯技术为乡镇公共参与提供的新平台、新渠道，有效发挥已经建立的各种远程教育网络，使更多的农民成为使用者。乡镇党政机构不仅要在常规的公共参与活动中发挥主导作用，也要在这些新的公共领域中发挥引导与协调作用。

第十，要改革现有乡镇党政机构的评估标准，从侧重乡镇管理向强调乡镇治理转变。乡镇治理与乡镇管理的根本区别在于，它强调公共事务的解决需要多主体参与。

法治、责任、回应、透明、授权、合作、民主等是治理过程中遵循的基本理念，也应该成为评价乡镇党政机构运行的标准。这些标准可以具体化为:乡镇党政机构、村民自治机构运行的透明度、参与度;它们对当地公共需求的回应性、责任性以及执行上级政权命令的有效性;当地群众和各类社会组织参与公共事务的积极性;建立自治组织的自主性;自我管理的能力;各类治理主体的合作水平以及他们对乡镇政权、乡镇社区的认同感。