杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制（5）

改革开放初期，乡镇管理体制改革被寄予了厚望。之所以如此，一是农村改革取得了显著的成就，对于乡镇改革提出了新要求;二是整个改革思路强调放权，充分发挥基层和社会的积极性、创造性。1982 年宪法对乡镇的地位、职能的明确规定以及随后的一系列制度和政策调整，都在努力赋予乡镇政权更大的自主性，使其成为完善的一级政权。在这方面的典型代表是1986 年9 月中共中央、国务院联合下发的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》( 即22 号文件)。该通知指出，要“简政放权，健全和完善乡政府的职能”，“切实搞好乡政权的自身建设”，“各地要尽快把乡一级财政建立起来”，“调动基层聚财的积极性，加速乡村建设”。在接下来的县乡综合改革中，理顺乡镇与县的关系，县要适当下放权力给乡镇也是改革的重要内容。

然而，进入20 世纪90 年代后，随着国家现代化任务的增多，这种放权给乡镇、提高乡镇自主性和功能完整性的改革思路在实践中逐渐被放弃了。要完成日益增多的现代化任务，各级国家政权必须动员起来，乡镇政权承担起更多的超出其能力范围的任务。要督促这些任务的完成，县级政权就必须加强对乡镇的控制。这样做的直接后果是乡镇自主性的全面丧失和功能的单一化。乡镇政权完全成为执行县级政权以及其他上级部门命令和要求的机构。“压力型体制”对这种县乡关系进行了形象的描述，“收粮收款、刮宫流产”则是乡镇功能单一化的生动写照。乡镇与农民的关系开始恶化，乡镇政权的公共形象大幅度滑坡，其存在的合理性受到了广泛质疑，甚至出现了取消乡镇的主张。

面对这些质疑，一些地方为了控制乡镇政权侵犯农民利益的行为，更加强化了对乡镇的控制，财政权首当其冲，乡镇财政名存实亡。这种方法又直接应用于乡镇与村委会的财政关系上，“村财乡管”成为流行做法，村民委员会的自主性也受到了影响。另一方面，由于乡镇承担着超出其能力的任务，所以改革以来一直倡导的精简机构、转变职能并没有得到真正的落实，乡镇反而成了县级政权精简机构和人员的出口。2000 年后在全国普遍推行的农村税费改革是对乡镇管理现状的直接回应，这使乡镇改革切实地回归到转变政府职能、精简结构、压缩财政供养人员的方向上。随后的各项改革虽然减轻了乡镇承担的任务，减少了乡镇与村、农民的直接接触，但是并没有回到改革之初确定的扩大乡镇自主权、完善乡镇职能的战略上。撤并乡镇、党政干部交叉任职、财政上收等改革措施在缩小乡镇政权规模的同时，也进一步将其变成了县级政权的执行机构，尤其是党政高度统一的办事机构。在精简改革的过程中，许多乡镇的工作无法正常进行，乡镇与农村的联系出现了断裂。②在这个时期，一些地方在改革乡镇党政干部选举方法、扩大党员和群众参与方面做了许多尝试，创新了选举方法，比如“公推公选”、“两推一选”等。这些方法已经在全国许多地方得到了推广，但并没有实现制度化，也没有对现有的选举法修改产生实质性影响。

总的来说，30 年的乡镇管理体制改革基本上完成了党和国家制度建设所赋予的使命，有效地执行了上级的要求和命令，保证了农村社会秩序的稳定。但是改革过程中的一些问题还是需要反思的。

第一，乡镇管理体制改革不能脱离现有的法律框架进行。宪法和地方组织法对于乡镇的职能、机构等有明确的规定。乡镇是国家政权结构中最低层次的政权体系，承担着辖区内的各项管理职能，并且有较为完整的机构设置。一直以来的乡镇管理体制改革过于关注政府体制改革，忽视了党委、人大等体制的改革;过于强调执行上级部门命令的职能部门的改革，忽视了能够整合和表达民意的相关机构的改革。这种不平衡的改革在许多时候实际上忽视甚至违背了现有的法律规定。在许多地方的改革中，个别领导的政治意图压倒了法律规定，随意性过大，缺乏稳定性和严肃性。

第二，乡镇管理体制改革要顺应广大农民参与的要求。乡镇是直接面对农民和农村的基层政权，来自他们的要求和呼声不仅是改革的动力，还是制订改革方案的依据。要客观全面地看待广大农民的参与要求，既不能忽视他们的要求，也不能将他们的要求简单化。一些地方的乡镇改革往往做不到这两点。有的地方在改革过程中完全脱离当地实际，有的地方虽然强调要重视农民的要求，但并不具体分析是什么样的要求，应该优先满足哪些要求。

不能顺应广大农民参与要求的改革是不可持续的。

第三，乡镇管理体制改革不能只强调加强对乡镇的垂直控制。以往的许多改革都是以加强对乡镇的控制为目的，这样做的主要理由是乡镇对自己的行为缺乏控制，容易滥用国家权威，形成预算软约束。这种理由是成立的。

但是对于乡镇政权的控制不能只来自上级，还应该来自当地群众。上级的过度控制不仅会限制乡镇积极性的有效发挥，还会迫使乡镇由于只关注上级要求，忽视了当地群众的利益，最后使乡镇成为国家意志与民众要求冲突的主要区域。

第四，乡镇管理体制改革不能只强调成本—收益原则。精简机构和人员一直是乡镇管理体制改革的重要内容。尤其是2000 年后，各地的改革似乎把精简机构和人员作为唯一内容。毫无疑问，在农村税费改革、地方财政从农村获得的收入减少这个背景下，这是必然的选择，也容易较快见到成效。但是，许多地方的经验已经表明，虽然这种做法减少了财政开支，但是也造成了乡镇管理的混乱、乡镇工作人员的不稳定以及乡镇承担的职能难以有效履行等问题。相对于财政开支增长来说，这些问题显然具有更广泛而深远的影响。乡镇管理能力的下降也会带来或诱发更多的治理问题。乡镇作为基层国家政权的意义也会削弱。

第五，乡镇管理体制改革不能过度追求一致性。过度的一致性就是“一刀切”。在许多地方，村庄合并、撤乡并镇、精简机构人员等改革措施由于过于强调全县“一盘棋”，已经产生了许多副作用。改革对象的差异性在增大，利益关系也更为复杂。采取简单甚至粗暴的做法，虽然能够暂时取得效果，但是必然会带来更大的隐患。比如精简机构造成了一些公共服务无法提供，精简人员造成了干部队伍内部的对立冲突，制造了潜在的信访群体。乡镇面对着的是日益多样化的农村，改革的根本目的应该是使国家的命令能够更容易被接受，提供的服务更能有效传达到农民和农村。

第六，乡镇管理体制改革不能把乡镇看作负担，甚至在体制上“妖魔化”。在21 世纪初关于乡镇未来的讨论中，将乡镇改为县的派出机构或者取消乡镇受到了许多学者和官员的推崇。这种观点只看到了现有乡镇管理体制存在的问题，并没有从宏观体制上认识到乡镇对于我们这么一个大国治理的意义。随着国家提供的各种公共服务的增多，乡镇的作用不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇是将国家意志和服务传达到广大农村的触角，也是维持当地社会基本秩序的核心力量、联通民意与国家的主要渠道。在城乡统筹这个战略背景下，乡镇的这个功能将更为突出。