杨雪冬等：构建合理党的乡镇治理机制（2）

虽然这些人参与公共事务的动机差别很大，但是都具有很强的动员能力，既能够协调当地公共问题的解决，也能在当地引发公共问题。( 3 ) 他们的流动性强。这些人员多数已经不是以在本村种地为生，而是在中心镇、县城，甚至更大的城市里有另一份职业，甚至住所。但是与大量外出就业的农民工相比，他们更关心家乡的事务。(4) 他们中的女性较少。这也反映了我国农村女性在公共参与中的基本状态。特别值得注意的是，由于农村人口特别是劳动力的高度流动性，造成了实际生活在农村的主要人口并不是最有参与动力和能力的群体，但又是最需要通过参与来伸张和维护自身利益的群体。

第三，农民参与的自组织化程度低。农民并不是没有组织，而是缺乏与其日益分化相适应的多样化的自主性组织。各国的政治发展经验表明，只有通过组织化的参与，才能整合参与者的利益，减轻快速增多的参与对政治秩序的压力，实现稳定的政治秩序。目前，农民的组织化有四个基本特点:(1) 村委会、党领导下的群团组织构成了农民组织的主体。尽管这些正式组织是长期存在的合法基层组织，但由于把过多的精力用于完成党委政府交付的任务，所以自治能力受到了很大的限制。一些农村由于各种原因还出现了组织涣散、家族控制的局面。(2) 以专业合作社为代表的经济性组织发展较快，而从事公共服务的社会性组织发展缓慢。(3) 以家族、宗教等传统纽带为基础的农民组织在一些地方快速发展。这些组织的负责人多是有威望、辈分高的老人，具有很强的动员能力，但是他们的地位和作用还没有得到当地政权的积极肯定。( 4 ) 一些外来的公民社会组织在一些农村非常活跃，但它们受到了资源、驻留时间有限以及如何与当地政府合作等因素的限制。

第四，农民参与的制度化渠道还不完善、通畅，存在结构性失衡。有序化的参与实质上就是为各种类型的公共参与提供所需要的渠道，并尽可能地实现制度化。目前农村公共参与的制度化渠道有两个突出特点:一是在领域分布上，制度化渠道集中在村委会选举、乡镇选举、村党支部选举等政治领域，社会领域的参与渠道明显不足，这很容易使一些社会问题政治化，使本来已经相对狭窄的参与渠道面对不断增多的参与诉求显得更加拥挤。二是在结构上，通向上级党委和政府的纵向渠道不通畅，农民在村庄内部组织起来的横向渠道不充分。这样不仅造成了现有参与渠道的结构性失衡，而且也难以有效地发挥非制度化渠道对制度化渠道的有力支持和补充。

第五，农民参与的目的多与权益维护有关，体现为较强的个性化和利益化特征。维护自身权益是目前农民参与的主要动机。因为只有个别人或人群的利益受到了直接伤害，才会从被动的忍让转向积极的参与。但是，这种个体化的参与很难转化为规模更大的理性参与，并且会由于个体利益被过度“放大”而损害了村庄的整体利益，造成村庄内部的分裂。更严重的是，这种个体化参与很容易采取极端手段。与这种个体化权益导向的参与并存的是，公共福利导向的公共参与很难启动起来。许多农村无法在“一事一议”的公益项目上达成共识，村庄内部的公共品供给过度依靠上级政府，缺少自我投入和管理，质量严重下降。

第六，农民的公共参与方式单一。公共参与方式的单一性既反映了农村公共生活质量的下降，也说明现有公共参与制度存在着不足。公共参与方式单一主要体现为:其一，农民的公共参与以投票选举、参与村民( 代表) 会议等被动参与形式为主，农民是以被告知信息、被组织讨论某一既定议题等方式参与乡村公共生活的，其自主性缺乏制度性支持，很难主动发起公共议题、参与公共决策。其二，大量的公共参与还是动员型的。村党支部、村委会以及乡镇在其中发挥了主导作用，限制了农民自主性的发挥，造成了“一头冷，一头热”的极端现象，导致许多公共事务的解决主要依靠行政力量的介入干预，缺乏公共参与和协商合作，这使许多本该由农民自主解决的公共问题完全由基层政权承担起来，既增加了其管理负担，也容易使自己成为公共矛盾的焦点。

第七，农村参与空间发生了较大调整。参与空间的变化主要体现在四个方面:( 1 ) 大规模的、较为频繁的乡镇合并、村庄合并大大改变了原来的村庄边界、乡镇边界，使得许多农民生活在新的行政区划中，而自然村落在衰败，空心化村庄在大幅度增加。( 2 ) 快速的城市化进程使得相当数量的农村进入城市管理范围，村委会转变为居委会，农民身份转变为居民身份。(3) 快速的人口流动和包括网络在内的通讯工具的发展，扩大了农民的交往空间。