让弱势群体享受普惠金融

中国社会科学院杜晓山等学者根据孟加拉国经验，于1994年将乡村银行小额信贷模式引进中国。经历了近20年的推广、应用和检验，它已被逐渐认可为一种有效的扶贫模式和金融创新，在我国具有极强的适应性和可复制性。

我国的小额信贷从试点到大范围推广，多为政府推动所致。官方色彩较浓厚的典型项目有人民银行、财政部、国家经贸委及劳动和社会保障部的“下岗失业人员的小额担保贷款”政策，全国妇联的“妇女创业小额担保贷款”政策，以及团中央针对农村青年创业的“团银合作”政策等。

这些政府主导的小额信贷项目有何共性？如何使其最持久、最大程度的发挥效能？近日，《农村金融时报》记者专访了中国社会科学院农村发展研究所研究员、中国小额信贷联盟理事长杜晓山。

区别高利贷与民间借贷

《农村金融时报》：您作为中国小额信贷联盟理事长，如何看待这些政府主导的小额信贷项目？

杜晓山：小额信贷基本可分为三类。第一类是福利主义小额信贷，特点是政府对低利率贷款进行财政补贴和担保，并提供运行机构工作经费和人员工资。其优点在于资金能够直接贷给穷人，但最大的缺陷是运行机构自身不能实现可持续发展。第二种是公益性制度主义小额信贷，特点是不享受任何的政府补贴和行政经费支撑，按照市场规律进行商业化运作，但不追求利润最大化，必须自负盈亏，实现在组织上和财务上的可持续发展。其缺点在于，因为没有政府的补贴和外部的援助，穷人承担的利率要相对高一些。第三种是商业性的小额信贷，它以获得利润为目的。中国目前有3360多家商业小贷公司，他们利率较高且放贷额度大，倾向于对小企业和较富有的群体贷款。

从金融机构运行的角度看，目前这些项目大多需要中央财政的贴息、地方财政的担保和工作经费的保证。因此，从本质上讲，它们都属于福利主义小额信贷，是阶段性的、针对特定群体和特定地区的特殊办法，不是长久的、普遍适用的和全面性的金融运行方式。

《农村金融时报》：在当前农村金融不完善、民间借贷等非正规金融十分活跃的情况下，这些项目对弱势群体、政府组织和农村金融发展有何影响？

杜晓山：传统金融一般是“嫌贫爱富”的，而普惠金融是指，不管什么样的人或地区，只要他们有金融服务需求都应该向其提供，其宗旨是使弱势群体同样得到公平公正的金融服务。从扶持下岗失业人员再就业到支持妇女创业，再到协助农村青年创业，这些项目使弱势群体享受到了普惠金融理念的服务，是在金融服务领域构建和谐社会的重要举措。

妇联、总工会、共青团等社团组织主动介入到过去基本不涉及的经济领域，对社会与民生的和谐发展起了非常重要的作用，在很大程度上解决弱势群体创业、就业问题，推进了新农村建设。

要注意的是，不能混淆民间高利贷和民间一般的借贷，我本人不赞成民间高利贷，但赞成民间要有借贷行为，因为我国的正规金融不能满足弱势群体的金融服务需求。民间高利贷的最大问题是，它对穷人、小企业的发展表面上有短期的效应，长期来看则是一种盘剥行为，所以应该加以抑制。

何以保障项目的顺利运行

《农村金融时报》：根据您的了解，目前，这些项目运行情况如何？要采取什么措施保障它们的顺利运行？

杜晓山：小额信贷项目的执行机构一般涉及三个方面：一是金融机构，如农行、农信社等；二是政府组织的上下部门，其中有的进行技术支持，有的进行资金支持，有的进行宣传推广；三是各级财政系统，因为小额信贷需要有中央和地方财政的贴息和担保。地方财政成立担保基金，担保基金可以交由担保公司运行，或存放在银行，或由政府单独运行、与财政资金一同作为专项资金使用。

弱势群体由于自身的不利地位，往往难以得到贷款。银行通常认为弱势群体没有信用记录和抵押担保，贷款不会产生较高的经济效益。担保公司则认为弱势群体还贷困难，为他们担保的钱最终会被银行收回，因此要求他们提供房产质押、公务员出面担保等形式的反担保。但是，绝大部分弱势群体做不到银行和担保公司提出的要求。

在财政支持上，只要地方按照规定执行政策，中央财政一般就能提供足额的贴息。关键问题在于，地方财政要成立担保基金，要拨出工作经费来运作项目，多会面临经费短缺问题。

区域发展不平衡是这类小额信贷的突出问题。比如，目前全国妇联的小额担保信贷规模很大，但各地区之间很不平衡，因为该模式是由多家机构和利益相关方组成，只要其中一方对这项工作不积极，那就很难运行。就全国而言，全国总工会、共青团、劳动和社会保障部的小额担保贷款都出现了与妇联相类似的情况。

《农村金融时报》：解决这一问题应该注意什么？

杜晓山：要缓解各地区不平衡的现状，第一要有理念，第二要有技能，第三要有大局观，第四要防范风险。这四点如果不能完整理解和把握，好事不一定能做成，如产生大量坏账，资金大量渗漏。环节出纰漏、相关工作不细致、部门不协调、以部门利益甚至个人利益为重，都会导致项目不能顺利运行。

弱势群体是一个高风险群体，因此银行机构和政府对准备推荐的人员或组织，必须做深入的了解。这是一套专门技术，如：贷款对象过去有无不诚信行为，致富能力如何，是否从事过相似工作，在群众中的口碑如何，家庭和睦与否，学历高低，怎么解决出现的风险等。

对于这套专门技术，政府干部和银行机构都要深入学习。在选择贷款人时有两个关键点：一是有无还贷意愿，二是有无还贷能力。首先，要对该人软、硬信息有充分把握，要通过各种手段对本人、家庭、邻里、上下游的业务链等做全面的考核和了解，还要对其收入和支出状况做出准确的判断。其次，掌握贷款人还款意愿情况后，最重要的是考核其现金流，用贷款人所有生产和生活的收入减去所有的支出，若有资金剩余，说明该人有还贷能力。

逐步过渡到公益性制度主义

《农村金融时报》：刚才您提到这些项目因是福利主义小额信贷的性质，容易局限于特定时间和地区，那么，它们的未来的发展方向是什么？如何使其最大程度、最持久的发挥效能？杜晓山：首先，在理念上要解决的问题是，政府组织是否认同支持弱势群体就业、创业的小额信贷，普惠金融的理念是否树立，工作动机和目标为何。其次，在实际工作中要解决的问题是，要学习如何做经济工作，要提高政策的执行力。另外，现阶段福利主义小额信贷仍有其生存空间，政府组织要学会如何把它的成本降到最小、把效益增至最大。

由政府组织主导的小额信贷项目未来发展方向是逐步过渡到公益性制度主义小额信贷。福利主义小额信贷在过渡之前，如果不具备实施公益性制度主义小额信贷的前提条件，则可以继续存在，但一定要最大程度降低成本，有效防控风险，减少坏账，逐步地达到自负盈亏，稳步地过渡到公益性制度主义小额信贷的轨道上，从而减少国家的财政负担。

三种小额信贷模式都有其利弊得失，也都有其适用性。从长远看，小额信贷工作同我国农村金融改革发展工作一样，都要有这样的目标和追求：低成本、多层次、广覆盖、可持续。福利主义小额信贷能够实现“多层次”和“广覆盖”，但在“低成本”和“可持续”上存在问题，必须要从这两方面入手，既要降低成本，又要逐步过渡为公益性制度主义小额信贷。