高新民：县委权力该如何运行（2）

二、县委权力运行的基本特点

权力需要制约，一方面是党风廉政建设之需要，另一方面，更因为权力本来就属于人民，为保证公正行使权力，人们需要对权力进行制约，所以，分析当下党内权力运作特点，有针对性地提出解决这一问题的思路，是提高党建科学化水平的重要一环。

从广义上讲，权力是支配或影响他人的能力，反映了人与人之间的社会关系。所谓公共权力，当指公共机关在权衡、协调、保障社会不同权利主体所具有的支配力、影响力，一般以法律的规定确认其力量的边界。本文并非从广义上谈权力运作与权力制约，但由于中国共产党长期执政，党内权力的运作受到公共权力特别是国家权力的影响，因此不得不以分析权力的基本特点为路径而探讨县委权力制约问题。

党的权力，实际上有两个方面的含义：一是在党组织内部的政治生活中的支配性力量或影响力，一般以组织内部的规则和成员的认同为权力运行依据，但不能违反国家法律规定；二是对外部的影响力，这与国家法律规定的政党基本功能、政治生活的惯例等相关。执政党，特别是中国共产党这样长期执政的党，与国家权力紧密结合在一起，影响力涉及到国家与社会各个层面，在特定条件下也难免出现马克思、恩格斯所说的权力的扩张、从“公仆”到“主人”的变化等问题。近些年来出现的党风廉政的一系列问题，都验证了马克思的观点。所以，党的权力同样需要制约。

县级党委的权力设置和运行方式，在很大程度上与全党各级组织类同，具有几个明显的特点：

一是权力机构设置以民主集中制为原则。县级党的最高权力机构是党的代表大会，党代表按照十七大党章精神实行任期制。代表大会选举产生全委会，全委会选举产生常委会和书记、副书记。代表大会闭会期间党的全委会行使其职权；全委会闭会期间常委会行使其职权。党的全体委员会向代表大会负责并报告工作，常委会定期向全委会报告工作并接受全委会监督。这种权力机构设置的民主性，从理论上看依赖于两个方面：一是自下而上的选举，从党代表的产生到全委会、常委会的选举，决定领导机构的合法性；二是集体领导。党的组织传统就是重大问题集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，以集体领导个人分工负责实现组织的目标。党章明确规定，任何党员无论职位高低，都不能个人决定重大问题。

但是，在实践中，自下而上的选举或多或少存在一些形式主义问题，党代表的作用在大多数地方还是很有限的。县常委会、全委会的民主氛围取决于主要领导的个人民主素质，甚至在实行县委权力公开透明试点的地方，县委书记的“限权”限到什么程度，也由县委书记个人素质决定，才能形成相关制度。当下一任书记上任后，这些制度能否继续得到切实执行也是值得深思的。因此，民主集中制实行得究竟如何，就超越了具体制度问题，变成与体制相关的问题。

二是权力的基本运行方式是自上而下为主。体现在三个层面：一是在上下级关系上，县委本身要执行上级决议，另一方面又是当地政策的制定者，乡镇、街道、基层各类组织都执行县委决议；二是如前所述，同级其他各类组织服从县委领导；三是党员个人与组织之间，个人服从组织，这是党章的规定，并非县级特点，却是决定县级政治生态运转方向的要素之一，也是条件之一。在这些背景之下，县级党委既要向本地群众负责，又要向上级负责，但从总的情况来看，由于县委主要领导由上级提名，一般更多的是向上负责。在具体运作方法上，无论决策还是执行，自上而下推动是常态化的运作机制。换句话说，是一种以向上负责为导向的政治生态。

三是党内横向权力结构集中。党内权力机关中，党的全委会和党的纪律检查委员会都是由代表大会选举产生，但党章规定，地方各级纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会双重领导下工作。也就是说，其授权方向与其向谁负责的向度并不完全一致。在这一背景之下，同级纪委监督同级党组织主要负责人、监督同级权力运行明显薄弱，上级监督有效但离得太远，下级监督县委难度更大。

上述特点，从积极意义来看，一是有利于保持党的整体性。党的各级组织大政方针一致，是在社会中保持整合、团结、形成凝聚力的需要。二是有利于提高政策的执行力。由于权力本身自上而下运行，并有严格的组织纪律作保障，因此中国共产党的执行力比较强，是党的传统优势。三是有利于从大局出发从整体上调配资源。由于重大问题决策和用人集中在同级党委，可以形成较强的动员力，特别是在重大事变时组织、协调能力较强，有利于全局性工作。