高新民：县委权力该如何运行（3）

但是，从另外的视角来看，同样的事物在特定条件下是可以转换的，积极的意义在特定条件下也可以出现问题。比如，党内权力运行最突出的问题就是邓小平所说：权力过分集中，“就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”①邓小平还特别强调：“不是说不要强调党的集中统一，不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对分散主义、闹独立性，问题在于‘过分’。”②

也正由于上述特点，决定了中国共产党权力制约的最大难点，就是如何在坚持传统优势的同时，防止权力向少数人集中。这些年来，局部地方某些重大决策失误，腐败现象的高发，大多与少数人权力太大、失去监督有关。当然，近年来也进行了改革，制定了党内监督条例，建立了巡视、诫勉谈话、询问和质询等制度，机制层面的改革也在进行中。但从总体上看，对权力行使者的权力制约依然有很大的改革空间。

三、加强权力制约，形成风清气正、向人民负责的政治环境

权力的制约有多种形式，就其大的类型划分而言，主要有三种：一是以权力制约权力，二是以权利制约权力，三是以道德规范制约权力。但权力本身并不是可以随意分割的硬件，人们只能根据权力在不同领域的作用范围、形式划分其职能，区分权限职责，以形成相互制约的格局。

从总体思路上讲，对党内权力也有若干种形式的制约：

一是进一步推动体制性改革，理顺县级党、人大、政府的权力边界。各地试行县委权力公开透明运行试点，遇到的第一个问题就是如何界定县委的权力。如果县委没有权力边界，所做之事与政府高度重合，那么，党务公开与政务公开的区分就没有意义。越到基层，具体问题、事务性工作越多，党委与政府的职能交叉、重合度越高。有的地方进行清理后，县委集体职权50项、县委常委职权185项、县纪委和县委部门职权110项③。清理后还有如此之多的职权，确实值得我们关注。厘清权力，就是第一件需要做的事情。哪怕仅仅为了党务公开、编制目录的需要，也涉及到党政之间的权力边界问题。但是，这一问题已经超越了党内民主党内事务，牵涉到的是国家政治体制问题。政治体制其实是政治资源的配置方式问题，提高党的建设科学化水平，理当包含着各级党组织与不同层级政权机构之间政治资源如何配置更加科学、更有效率的内容。

二是对县级权力应有基于宏观层面的顶层设计。中国政治体制改革走的是渐进式道路，可以先从基层做起。但是，各地对县委权力的边界设计并不一样，如何设计依靠试点县自己探索。有的地方确实限制了县委书记的权力，但还是依赖于县委书记的思想认识程度对自己行使的权力加以“舍弃”。因此，需要从中国实际出发，从基层特点出发，坚持原有体制的优点，同时遏制、弥补其弱点，从国家层面设计特定体制机制，靠体制机制的力量来保障权力运行不依个人素质的变化而变化，不以个人注意力的转移而转移。

三是党内优化权力结构。党的十七大提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，当是指对权力结构的调整、优化。说到底，权力制约本质上是权力配置问题，是权力体系的构成要素各自的功能如何搭配才能更加合理，是科学性问题。党内监督的作用，与权力配置有极大的关联性。以科学的精神来探讨这一问题，是既提高效率又相互制约的必要条件。充分发挥党代会、全委会作用，以党内民主的充分发展为基础，使党内监督达到更高的水准。

四是以权利制约权力。所谓以权利制约权力，一是指以党员的基本权利，如选举权和罢免权、知情权、参与权等权利的实现，来遏制滥用权力。比如，公开透明，党员知情权得以实现，可以防止暗箱操作；再如，选举权的实现可以遏制只对上负责不对下负责。二是以社会——人民群众的基本权利的实现防止滥用权力。人民权利的实现就是对权力的一种制约。比如，人民的表达权利、参与决策权利的实现，可以使不同利益群体的意见都有相应的公开表达的机会，使决策机构公正地听取社情民意，防止公共权力的扩张，防止决策倾向于特定利益群体。而监督权的实现，直接有利于反腐败。改革开放以来，有关机构立案的腐败案件，70%以上来自群众举报。当然，以权利制约权力也有局限性，它的实现需要国家权力的保护，需要健全的法制保护，否则就不能有效地对权力产生制约作用。这也提示我们：权力制约不是单一的形式就能够实现的，需要多种途径的配合。

五是发展民主，转变权力单向度运行状态。县级党委直接与基层群众打交道，权力运行向度如果更多地倾向于对上负责，其政治生态的方向就会出现问题。因此，发展民主，从县级干部的选拔任用和业绩考评方面进行改革，可以有效地迫使其把对上负责与对下负责结合起来，这是县级权力制约的重要方面。