关晶焱：中国农村土地制度变迁与改革（3）

实行农村土地所有权国有化，使用权固定化，用途管制化，经营流转化。土地是大自然的赋予，在成熟的社会体制下，任何人都没有权力无偿地取得某块土地的所有权。一块土地价值的增加，来自几辈人的耕耘，来自社会劳动生产力的提高，来自人口的增加，来自土地所处地理位置的经济意义，其所有权应当属于国家。我国现今的农村土地集体所有制是一种虚化的土地所有制，集体成员也好，集体经济组织也好，都没有法律上的界定，而对土地的实际管理一向都是国家土地管理部门的行政职能。因此，只要界定好所有者和使用者之间的权利内容，实行农村土地国有化与现有的土地集体所有制没有大的矛盾和冲突。如今，城市土地的国有化制度已经能够适应市场经济的发展，其在所有权与使用权的内容界定上和使用权的市场流转上积累的经验是可以借鉴到农村土地制度当中的。实现城市和农村的土地制度的有计划衔接将有助于打破城乡二元经济体制，有助于国家统一调配资本、先进的生产工具和科技来扶持农业经济的发展，有助于将市场经济深入到农村的土地经营领域，实现土地从生存依赖到生产资料的转变。

农村土地实行国有化后，应当将使用权与之分离，借鉴土地承包制的分配方法，在集体经济组织和集体成员之间建立一级土地使用权和二级土地使用权制度，明晰权利内容，在保证农民的既得利益不损失的前提下，借鉴城市土地的有偿使用办法，引入市场机制，建立农村土地使用权的经营流转制度。此外，在流转过程中，还应当强化土地的用途管制制度，以实现对耕地和其他农业用地的保护。

细化农村工作，依职能重新分配集体经济组织的角色。农村集体经济组织，产生于20世纪50年代初的农业合作化运动。其目的是在农村推行社会主义公有制改造。1958年中共中央将高级农业合作社合并转为人民公社，实行与同乡基层政权相结合的“政社合一”体制，人民公社成为农村社会的基层单位。十一届三中全会之后，随着农村家庭联产承包责任制建立，人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。1982年宪法规定：将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。在生产大队的地域基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织—村民委员会。从法律上说，这个组织既不是企业，也不是社团，更不是行政机构，但它却同时承担着这三个主体的职能，这与市场经济是完全不相称的。有些村委会为了经营方便就以原班人马再加套一块公司的牌子，其结果是管理上的更加混乱。

农村集体范围内的具体工作大致分为三个类型：一是对村集体成员日常生活方面的管理和服务;二是农业生产;三是其他经济的发展。这三个类型的工作很难由一个实体来完成，因此，一个村委会是无法承担集体全方位发展任务的。村集体成员日常生活方面的管理和服务类似于社区工作或街道办事处工作，作为村民自治组织的村民委员会正适合担任这一角色。农业生产工作主要包括土地分配、土地流转和土地经营三个内容。实行农村土地国有化后，土地分配应当由土地管理部门按照农村土地分配政策，借助于村委会的配合来完成，具体步骤有：划定村集体使用土地的范围，做好土地利用规划，核定分配比例和分配对象，与分配对象签订用地协议，颁发土地权属证书，监督用地。在这一过程中，集体劳动力可以分得类似于承包地的“人头地”用于农业耕作，集体企业可以通过有偿或划拨的方式取得适当的建设用地，国家还可以在村集体内投资成立农业生产经营企业，用于开发村集体范围内的未利用地、可整理可复垦用地、集体公共预留地，还可以接收农民自愿流转来的土地。凡依上述分配程序取得土地的主体都应持有政府颁发的土地权利证书，土地使用权人可以通过协商，以有偿转让、出租、入股、合作、换取社保、托管等方式将土地流转给国家投资的农业生产经营企业、农业大户或从事农业生产的村集体企业。

建立社会配套机制，接纳农村剩余劳动力。建立农村土地流转机制后，农村必然分离出大量剩余劳动力，而离开土地的农民必然会有恐慌畏惧心理，对此，社会应有所准备，以实现农转非的平稳过渡，否则就会影响社会安定。走入城市的农民并不一定就成为市民，即使成为市民也并不一定就脱离贫困和失业，但工业化的社会体系会借助现代化的福利经济和社会保障制度去化解这一矛盾，帮助离开土地的农民成为市民。

集体土地制度改革是打破二元经济、实现城乡一体化的重要举措，是进入工业化社会的关键环节。因此，改革的目的不是要农民更加牢固地保住土地、更放心地依赖土地，而是为农民离开土地、脱离小农生产方式建立保障、创造条件。