日本养老金保卫战：政府国民站在一个战壕里

日本“全民皆保”的年金（养老金）制度建立于半个世纪之前，如今，在一众结构性问题的压迫下，面临着新一轮的大调整。2012年6月26日，众议院最终通过了野田内阁的改革法案，代价是57名民主党议员“造反”，事后，更有50名民主党参众两院的议员在前干事长小泽一郎的带领下脱党，另立新党。

即使要付出这样的代价，野田内阁只有往前走，不能倒退，甚至不能“等一等”—全世界最长寿也是最老龄化的日本围绕年金制度展开的保卫战，是日本社会“共同体”可靠与否的试金石。

基本构造：多层次、全民皆保

日本的年金险制度可以追溯到1961年的《国民年金法》，它构建了一个“全民皆保”的年金体系。1985年，日本对此作了较大修订，形成了目前“公共年金+补充年金（非公共年金）”的制度框架。

具体说来，公共年金包括“国民年金”(基础年金，全员参加)和“雇员年金”，其中雇员年金又分为厚生年金（私人部门雇员参加）和共济年金（公共部门雇员参加）。再加上民间运营的补充年金，形成了积木形的多层次养老保险体系。

由政府运营的公共养老金如下：（1）国民年金（基础年金）：1985年后成为强制性年金，凡20岁以上60岁以下、在日本拥有居住权的所有居民（包括居住1年以上的外国人）都必须加入，其缴费实行定额制，不与收入挂钩，2011年3月末的参保人数6828万。（2）厚生年金：以公司职员为对象，有强制性，缴费由个人和雇主对半分担，合计费率自2004年的13.58%起步，每年上升0.35%，直至2017年达到18.3%。参保人数3441万。（3）共济年金：以公务员、学校教职员和农林渔业团体职员等为对象，参保人数442万。厚生年金和共济年金的保费和待遇发放标准与参保者的收入挂钩。

值得注意的是，公共和私人部门的雇员及其配偶是通过向厚生年金及共济年金的强制性交费来参加国民年金的，而非直接向国民年金缴费（被抚养配偶的保险费从其配偶的工资中一并扣除，不需单独缴费）。

凡入保25年以上，且年龄超过65岁的老年人均可领取国民养老保险金。目前，入保国民年金40年的人退休之后每月可以拿到67000日元左右的养老金。而基本年金和厚生年金给付额则参照物价水平指数的变化而浮动。

另外，补充年金的参保者集中于企业雇员，日本通过减税政策鼓励企业参加。2010年末，参加补充养老保险的雇员数量为1697万人，占厚生年金参保人数的49.5%。

现行年金制度面临“唱空”挑战

目前现行年金制度面临挑战，“唱空”形势非常严峻，这具体表现为：首先，作为世界第一的长寿国和老龄化国家。2011年，日本65岁以上人口的占比已经达到23.2%，世界第一。1965年，日本的老年人口抚养比（65岁以上人口/20-64岁人口）为1：9.1，2012年上升为1：2.4，预计2050年将达到1：1.2。其次，非正规就业者数量上升。1985年，日本的非正规就业比率是16.4%，2010年上升为34.4%。这个群体多是年轻人。年轻人就业状况的恶化，导致他们年金的缴付意愿和能力都下降。最后，政府财政赤字有增无减。和其他主要发达国家相比，日本的累积债务问题最严重。以“债务余额/GDP”指标看，2012年日本达到219%。

根据年金法，政府财政支持是年金体系的重要资金来源。对第一层次的基本年金，中央政府不仅负担全部的行政管理费用，还负担全部年金支出的二分之一；对第二层次的厚生年金和共济年金，中央政府提供全部行政管理费用；第三层次的补充年金，政府不直接提供财政援助，而是采取税收激励。而巨额财政赤字让这一国家责任难以为继。图2显示，日本政府各财政支出项目中，这20年来不断递增的，只有“社会保障支出”（每年递增约1兆日元，总支出规模已经达到20年前的2.5倍），而其他如教育、公共事业、防卫等支出整体递减或趋平。从支出结构上看，社会保障支出占了政府财政支出的31.2%。社会保障支出项目大致包括“养老金、医疗、福利及其他”三大类。其中养老金占比最大，1990年以来基本维持在50%左右。

日本养老金制度主要采取现收现付方式，在某种程度上是用年轻人的钱供养老一代人。上世纪90年代以来，老龄少子日趋严重，经济长期低迷，“隔代抚养”制度导致在职者群体的负担日益加重，年轻人对这一制度产生怀疑，担心自己退休的时候，是否可以安然领到养老金？在悲观的气氛下，很多人不愿加入国民年金和厚生年金，或加入后不交或滞纳保费（这里面甚至包括有些国会议员和政治家）。日本养老金保费滞纳的比率从90年代中期的15%上升到2012年的40％。每年年末，社会保险厅都要寄送出数以十万计的《最终催讨书》，有时甚至采取强制征收措施。

延长缴费年龄，推迟领取年龄

年金压力的缓解措施不过是“增收”和“减支”。增收包括：提高缴费率、扩大养老金体系覆盖范围、防止滞纳、财政补贴、提高养老基金收益率；减支包括：减少给付水平、提高养老金领取年龄等。这些举措上世纪90年代以后都陆续实施过。例如，1994年，日本引入月工资浮动制，免除受雇者育儿假期的养老金保费。1999年决定将“厚生年金”和“共济年金”的给付水平减少5％等。

2000年3月，日本政府颁布《厚生年金保险法》、《国民年金法》等七部有关养老金制度改革的法案，通过延长缴费年龄等手段开源节流。决定2013年至2025年，逐步将领取养老金的年龄从60岁提高到65岁。

2004年，针对泡沫经济破裂、经济长期萧条而带来的养老金缺口，决定增加政府对年金的补助，同时调整缴费基数，提高缴费比率，取消年金基金投资运营的一些限制，推出大学生保险费补缴制度等措施。

2007年6月，小泉内阁主导的《养老金制度改革相关法案》在争议声中获得通过。法案规定：自次年10月起，“厚生年金”的保险费每年提高0.354%，直至2017年提高至职工工资的18.3%并固定在这一水平上，同时，逐年降低向被保险人支付的保险金。

2011年，配合领取退休金的年龄推迟，政府提出了一些强化老年人雇佣的对策。

税和社会保障的一体化改革

年金制度的改革起起落落，但整体而言，日本国民的信心依然低落。毋庸置疑，就事论事的改革的局限性已经非常明显，一个能够可持续地支撑年金制度性的改革势在必行。从获取“安定财源”的角度，历届日本政府都曾把眼光瞄向了通过提高消费税率填补财政缺口这一“根本解决之道”。

但是，政府向国民要求增税，在一个议会民主的国家里，从来不是一件简单的事。再加上，1997年桥本龙太郎任首相期间，把消费税从3%提高到5%，结果对消费造成重大打击，进一步拖累了经济。这一点不少人依然记忆犹新。那么，再次增加收费税，是不是会产生类似的后果？

2012年6月26日，日本众议院表决通过了野田内阁提出的“税与社会保障一体化改革”相关法案。主要内容是在2014年4月和2015年10月，分别将现行5％的消费税率提高到8％和10％，增收部分将全部用于支付养老、医疗等社会保障领域。接下去，法案还需要在参议院通过才能成立。首相野田希望在截至9月8日的国会会期中通过该法案。

如前所述，年金制度疲弊的背后，是社会经济形势的结构性剧变。所以，不对造成年金问题的原因下手，单纯增加消费税，很有可能造成消费低迷，进一步恶化经济景气。因此，野田内阁提出了“复合型改革”的战略思路。

众所周知，本次改革方案的中心是提高消费税为社保资金“开源”。日本有三大税源，分别是法人税、个人所得税和消费税。这三者中，消费税的税源最稳定，同时，不同年龄层的国民公平负担，避免把压力集中在当前的在职人员上。增收的5%的消费税将全额用于社会保障制度，按计划，其中4%将用于稳定现行制度，1%用于制度创新—后者如强化育儿支援措施、减轻医疗和看护服务中低收入者的负担、对年金给付额进行调整（向低收入者适当倾向）、促进包括老年人在内的就业、促进医疗产业的革新等。

政府和国民站在一个战壕里

与此同时，为了提振经济、缩小收入差距，配套的税收改革还包括：提高个人所得税的最高税率，减轻收入差距；提高遗产税税率，降低赠与税税率，促使相对富裕的日本的老一代尽早把房屋、土地、现金等资产转移给下一代，促进年轻人阶层的消费活力；降低企业法人税，提升企业的国际竞争力等。

另外重要的是，为了取得国民对改革的支持，政府对自己开刀是少不了的—野田内阁宣布同时进行行政和财政改革，为政府瘦身：减少国会议员定员数、削减国家公务员工资约8%、减少“独立行政法人”数量的4成，以及改革“特别会计制度”等。

任何一个社会，都不可能保持静态稳定，随着形势的变化，变革势在必行。“税与社会保障的一体化改革”对日本社会的意义不言而喻，引发的地震也是空前的。

一个时代有一个时代的课题，一个国家有一个国家的课题—在年金（养老金）制度的革故鼎新上，政府和国民站在一个战壕里，共同面对问题的姿态最重要。政府和人民如果能有一致的视线，没有不可攻克的难题。

作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授