预算法修正案应细化地方债条款

全国人大网站近期公布了我国预算法修正案草案（二次审议稿），向社会公开征求意见。其中关于地方政府债务问题，是本次修法过程中各方面关注度很高、争议较大的问题。二审稿在地方债问题上，改变了一审稿的文字表述，退回到与要修改的现行预算法一字不差的状态（二审稿第三十一条与现行预算法第二十八条完全一模一样：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”），没有完全体现应有的立法进步和此次修改预算法这一重要工作的实质性要求。

首先需要澄清，两稿都是在特定前提（“法律和国务院另有规定”）之下，允许地方发债。所以，就两稿的法条本意和核心内容而言，规则是完全一致的，同时就国际比较而言，属于对地方债实行最严格控制的模式。但二审稿表述到此便戛然而止，删除了一审稿的以下五个方面十分重要的内容：

第一，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得为他人债务提供担保。这是明确规定了对于地方负债，特别是隐性负债的非规范担保机制的不许可。

第二，对地方政府债务实行限额管理。这是明确规定了地方债数量规模的控制机制。

第三，地方政府如发债，主体是省级政府。这是明确规定了现阶段我国省级政府对于地方债“牵头负责”的特别职责。

第四，地方政府发债的审批程序为：国务院确定地方债务的限额，报经全国人民代表大会批准后下达，省级政府按国务院下达的限额举债，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。这里鲜明地规定了“预算管债”的基本制度规则和地方债与地方预算赤字的技术处理规范，特别还明确了人代会作为“最高权力机关”，对此行使审批监管职能。

第五，地方政府举债应当有稳定的债务偿还资金来源。这是对与地方债风险防控相配套的“偿债基金”式防范机制作出了具体规定。

上述五条都有十分清晰、重要的制度规范内容和风险防范指向，都很实在和合理，真是不该被删除。

现行预算法关于地方债的表述，当然并不存在任何原则性的错误，其问题在于过于较简单和笼统，因而需要修改和补充。在现实生活中，如果继续维持这一简要表述，而不相应于近年制度创新实践（包括清理和控制地方政府融资平台等隐性负债、以财政部代理发行机制而使我国地方债“登堂入室”，以及启动四省市地方自行发债试点等）增加正面规范、指导与约束地方债的内容，将是此轮立法修法的缺陷，会更加凸显预算法在地方债相关风险防范上的缺失。所以，应在原一审稿的基础上，坚持“正面规划”的修法路线，体现其已包含的至少前述五点内容，至于具体文字的推敲，可集思广益作进一步的技术性处理。主要理由在于以下几点。

第一，我国需要在1994年“分税制”改革基本制度成果基础上，深化省以下财政体制改革。在地方政府层面，必须处理好“政权—事权—财权—税基—预算—产权—举债权”的内在契合关系。地方债制度建设的发展方向，是走向阳光融资，透明、可约束地促进相关于举债还债全程的科学决策和风险防控。

第二，前些年预算法中关于地方债的规定过于简单笼统，在对现实生活规范指导作用严重不足的情况下，已普遍出现了地方政府层面以潜规则强制替代明规则大量隐性举债的情况。局部的风险、广泛存在的扭曲和资源低效配置问题，不能不引起各方的充分注意和高度警惕。正确的思路和方略，应当是在地方已形成的实际负债面前，实事求是而又卓有远见地“治存量、开前门、关后门、修围墙”，让明规则变得有效、可行，使潜规则受到实质性的约束，有堵有疏，疏堵结合，逐步消化已有存量风险，同时积极推进地方债增量制度创新和风险防控机制建设。已有的一些实践也理应在此轮预算法修改中得以体现出应有的立法进步，并在制度规范层面得到肯定。

第三，以为坚持现行预算法关于地方债的简要表述有利于对于地方债的审慎处理和相关风险防范，是一种不了解我国财政体制与运行机制改革大方向，对地方债存在的必要性与内在逻辑，以及地方债实际风险的似是而非的认识，不仅无助于现实生活中风险防范机制的构建与强化，而且客观上会造成和助长对已有地方债制度建设和相关改革试点的消极、不作为态度和配套改革进程的拖延，乃至发展时机的耽误与丧失。

第四，二审稿三十一条中关于地方赤字的表述，在新的阶段上其实已属于“一厢情愿”式的处理，与其他相关内容的表述含有内在抵触与冲突，理应再作详查。

总之，建议改变二审稿的处理方式，回到原一审稿文字表述上再作深入讨论和优化努力，使此轮预算法的修改工作取得切实进展。