普惠型农村金融呼之欲出 准入门槛或继续降

准入门槛或进一步降低

普惠型农村金融呼之欲出

农村金融问题一直被视为中国金融改革中最难啃的骨头。1978年开始的农村金融体制改革,经历了四个阶段复杂的政策演变,但始终保持着自上而下、政府主导、强制性、渐进式的改革路径,农村经济主体信贷需求难的核心问题始终无法得到根本上的解决。

十七届三中全会有望在困扰农村经济发展的诸多症结上有所突破,农村金融改革自然无法回避,中国农业发展银行改革、全国农村信用社改革等内容已被列入大会的主要议程。

“新一轮改革的方向已经明确,期待着政策上能有进一步放开的突破。”以中国科学院农村发展研究所副所长杜晓山为代表的中国农村金融专家和改革实践者们,对全会充满期待。

据最新报道,财政部正在牵头制定农村金融发展的优惠政策,将在税收优惠、财政补贴、监管优惠、货币政策、保险政策等方面对农村金融进行配套。基本精神就是“普惠型”。

近日,中国人民银行发布中国农村金融服务报告》,这是我国改革开放30年来央行首次发布专门针对农村金融服务的报告。

厚达62页的报告,着重分析了农村金融机构的改革进展、当前农村金融发展存在的主要问题以及深化农村金融改革的基本思路。

在党的十七届三中全会召开前夕,由央行发布的权威报告,承载着农村金融体制改革30年的曲折与期望。

据统计,2007年末全国县域金融机构的网点数为12.4万个,比2004年减少9811个,全国仍有2868个乡镇没有任何金融机构,占全国乡镇总数的7%。

对此,银监会主席刘明康表示,中国的农村金融机构,包括农行、农信社和农发行,走到今天,离我国“三农”金融需求还有很大的差距。

农村金融能否通过机制改革实现商业可持续,国有商业银行撤出农村金融市场后留下的真空谁来填补,政策性金融与商业性金融如何承载国家的惠农财政政策,走向市场化的农村信用社能否回归合作本质,顽强生存的民间金融何时能够浮出水面,系列棘手的问题始终困扰着农村金融改革的进展。

农村金融体系的异化

30年前,中国改革之路自下而上从农民分田到户开始,而与其同步的农村金融改革则选择自上而下的道路,从恢复农业银行起步。

随着包产到户的实施,2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来,重新成为农村经济主体,农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户,原有的城乡合一、动员储蓄的金融机制无法适应这种变化,重新构建单独的农村金融机构成为必须。于是,以恢复农业银行为标志的第一次中国农村金融改革轰轰烈烈地拉开帷幕。

1984年8月,国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》,提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织,恢复“三性”,即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。

事与愿违。实行经营责任制后,农信社的实力得到明显增强,存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于其“官办二银行”的行政色彩日趋浓厚,在农业银行商业化取向的带动下,为农村服务的政策性功能逐步弱化。1984年农信社的存贷比例为0.41,到了1996年下降为0.22,农信社从农村“抽血”的局面初步形成。

正规金融机构提供的金融服务远不能满足农村融资的需求,非正规的民间借贷找到了生存空间。当时的中央政府对其采取支持的态度。1981年5月,国务院发文肯定了民间借贷的作用。

1984年,河北康宝县芦家营乡正式建立了中国第一个农村合作基金会。由此开始,农村合作基金会呈星火燎原之势在全国各地迅速发展。

到1992年,全国已建立的县镇一级的农村合作基金会1.74万个,村一级11.25万个。其经营活动归农业部而不是中国人民银行管辖,其操作上的违规和监管上的缺失,为上世纪90年代末的农村金融风波埋下了隐患。

如何为政策性金融和商业性金融合理划限,这个问题在上世纪90年代初开始凸显,始终困扰着农村金融改革的决策者。在中国农村金融第二轮改革中,中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用社“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。

但实际运行的结果却与政策意愿大相径庭,我们没有看到“三驾马车”并驾齐驱的昌盛,反而陷入了农村资金供求矛盾日益恶化的窘境。“三驾马车”几乎是“逃离”农村。

在这轮改革期间,最大的震荡莫过于上世纪90年代末爆发的农村合作基金会风波。1997年亚洲金融危机爆发后,农村合作基金会内部矛盾表面化,各地普遍出现挤兑风潮,危及农村社会的稳定。

1999年1月,国务院下令全国统一取缔农村合作基金会。中央政府对民间借贷的态度也由此发生了180度的转变,非正规金融受到严厉打压,逐渐转入地下。

农信社改革路向何方

正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头,农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构,自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。

农信社的新一轮改革取得了突破性的进展,逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。

2005年,时任广东省金融办主任的罗继东,领命组建广东省农村信用社联合社。罗继东认为,农村金融改革不能退回到合作制,只能走股份制的道路；并提出“一行两制”的模式,即省内发达地区合并组建省级农村银行,欠发达地区保留农信社的独立法人地位。这个改革思路尚未得到落实。

2007年8月,海南省农村信用社联合社挂牌,这是我国最后一家挂牌开业的省级联社,标志着从2000年江苏试点开始的农信社改革第一阶段完成。

截至2007年末,全国已组建农村商业银行17家,农村合作银行113家,以县(市)为单位的统一法人社1825家。2004年,全国农村信用社在整体亏损10年后,首次实现盈利。

中国人民大学农业与农村发展学院周立教授认为,第三轮以农信社为主的农村金融体制改革,实际上已经承认了通过建立正规金融体系以解决农村融资问题思路的失败,所以转向了只重点解决在改革过程中付出巨大代价的农信社的生存问题。新的农村金融模式自然也就扩大到农信社视野以外。

农村金融改革新思路

2008年4月,中国第一个官方性质的格莱珉模式小额信贷项目试点在海南省琼中县悄然上路。这个专门为农村贫困妇女提供小额贷款的项目,完全移植了孟加拉国乡村银行的成功理念。

乡村银行的创办者、被誉为“穷人的银行家”的尤努斯教授凭此获得2006年诺贝尔和平奖。这个消息大大触动了中国高层,开放农村金融市场的改革新政由此酝酿。

2006年12月,银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》,首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行,并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。开放农村金融市场的政策意图十分明显,被金融业界称作第四轮中国农村金融改革破冰之举。

2007年3月1日,中国第一批四家农村新型金融机构挂牌成立,他们是吉林省盘石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。

3月9日,中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构--百信农村资金互助社在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。

来自银监会的最新统计显示,截至2008年8月,全国已有61家新型农村金融机构开业,贷款余额19.17亿元,累计发放农户贷款11.32亿元,支持农户22797户。预计到今年年底,新型农村金融机构数量将超过100家。其中包括广东正在江门恩平、中山小榄筹建的两家村镇银行。

著名经济学家茅于轼认为,中国农村金融改革自由、开放的大方向已经确定,但步伐还稍显缓慢,新型金融机构的股东组成上要进一步放开。

随着农村金融市场准入门槛的放宽,中央政府对民间金融的压制也开始出现松动。早在2005年,央行在五个省市推动只贷不存的小额信贷公司试点,意在引入竞争和推动民间金融的正规化。

9月26日,原中国人民银行副行长吴晓灵表示,备受金融界关注的《放贷人条例》已经制定完成,即将提交国务院法制办。

杜晓山透露,《放贷人条例》正式出台还需要一个过程,目前政策上需要突破的是尽快认可以公益性为目的、走商业化道路、只贷不存的民间小额信贷组织的合法性。这类组织在全国已经有100多个,最长的已经存在了15年。

新型农村金融机构和民间金融的日渐活跃,促进了老资历正规金融机构改革的进展。2007年3月,邮政储蓄银行正式成立,邮政储蓄只存不贷的历史宣告结束,定期存单小额质押贷款等服务农村的业务已在全国铺开。

中国农业银行的新一轮改革方针也已经厘定,“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”,宣告回归“三农”的同时,几经波折的股改大幕正式拉开。

据专家透露,近期股份制改革有望很快进入实质性操作阶段。

农信社改革的进程和争议却还在继续。2008年6月,由原重庆市信用联社和39个区县信用社、农村合作银行组建的重庆农村商业银行挂牌成立,这是继上海、北京之后我国第三家、西部首家省级的农村商业银行。省级法人模式并没有得到央行和金融业内的肯定。

“中国农村金融不缺少大银行,缺的是小而强、贴近农村的中小金融机构,因此稳定县级农信社法人地位尤为重要”,杜晓山说,目前的农村金融政策仍有继续放开的空间,构建完善的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系还有很长的路要走。