政策传播中的村干部角色

国家政策对农村社会的存在和发展有着至关重要的作用。国家政策在农村社会的传播和实践直接影响着农民对一个政党执政的合法性认同。

在社会转型期的大背景之下，农村干群关系的疏离以及村干部的权威日趋消解，给涉农政策传播带来了新问题。

村干部：涉农政策传播的体制舆论领袖及其权威的弱化

村干部处于国家权力与乡村本土权力的夹缝中，这一群体既担负着传达国家权威、在农村实施国家政策的责任，同时又受到乡村本土文化的影响。对于政策在农村的传播而言，这一群体的传播地位可以用“体制舆论领袖”来描述，即他们是政策在农村传播过程中制度所赋予的体制性“媒介”，对于国家政策在农村的传播具有重要的作用，他们是否拥有权威性，村民对他们的认知如何，都在很大程度上决定了政策在农村的传播与实践效果。但笔者从调查中发现，这一“体制舆论领袖”群体在政策传播中却日益丧失其应有的权威性。

改革开放以后，尤其是电视在农村普及之后，农村的政策信息传播环境变得复杂，电视等大众传媒迅速崛起并占领了农村信息传播渠道的龙头地位。

从受众方面看，农民的主体意识和民主意识逐渐增强，成为可以采取各种方式反映自己要求的有主体意识的群体；从传播主体方面看，村干部群体不再属于体制中人，其权威性便逐渐弱化，国家政策经由他们向普通村民传达的时候，靠组织传播的特性不再明显，而其人际传播特征凸显出来；从传播环境方面看，以电视为代表的大众媒介在村民获取信息的渠道中的优势地位难以撼动，这又进一步削弱了村干部以组织传播的方式向村民传达国家政策的特性。

村民的“干部”认知与村干部权威性的消解

基层干部往往有着双重身份，他们既是村民的当家人，同时也是基层政权即乡镇政府的代理人，另外还是自谋利益者。村干部是政策传播中必不可少的一环，村民的“干部”认知直接影响到政策传播和执行效果。

1.农民的村干部认知与政治信任

通过访谈可以发现，农民对农村政策的信任路径：中央最好，省府次之，市县较为模糊，乡镇及以下最差。在农民看来，村干部或者对国家政策变相执行，或者从执行政策中牟取私利。而在村干部看来，农民并不好相处，只看重个人利益。这就形成了“刁民”与“贪官”的互不信任局面。这种局面，不仅影响了农村政策传播的效率，也增加了乡村治理的潜在风险。

2.权威的消解：夹缝中的村干部

随着村干部作为“国家干部”的权威日益消逝以及电视在农村的普及，在当下的中国农村，政策信息的传递模式就从以前组织传播模式的“层层过滤推进”变成了大众传播式的从中央到农民的“直达”，村民也不再需要通过村干部来了解各项国家政策。在组织传播的意义上，作为基层政权代理人的村干部与村民的关系渐行渐远。

虽然大众媒体是农民了解信息的主要渠道，但笔者通过调查发现，只有19%的被调查者认为从电视等媒体上就可以了解国家政策，不需要基层干部的宣传。这说明村民在对村干部不满的同时，也希望村干部能够发挥其在组织渠道内的相应作用，同时证实了“大众媒介主要发挥作用的阶段是让农民从不知到知的过程”这一观点。

大众传播媒介传播的是国家话语和精英话语，但农村本土的传播方式则能够使政策的传播深入化。例如，当问及农民希望从哪些渠道了解该市新农保政策的相关内容时，排在前几位的分别是：广播电视83%，村里开会55.7%，宣传单等55.1%，村里张贴公告43.2%。由此可以看出，虽然组织传播的渠道有其局限性，但通过组织渠道传播的政策信息的权威性是其他渠道都不可比拟的。

从政策传播到政策协商

从以上分析研究可以看出，一方面，现实和村民的意愿都显示出村干部作为组织体制的舆论领袖在国家涉农政策信息传播过程中的必要性；另一方面，村民希望通过村干部获得较权威信息的要求得不到满足。村干部在传播国家政策时不断地遭到村民的质疑，村民与乡镇干部之间出现“裂痕”。

其背后的原因中重要的一点便是国家政策在农村的传播和作用方式，即乡镇干部已经习惯了将国家政策通过各种农村本土的渠道传播给村民，这种传播更多的是自上而下的告知，它要求的是村民对国家政策的执行。一旦国家政策在执行过程中违背了当初的“承诺”，村民会出现心理的落差，乡镇干部便会遭遇到村民的质疑和不满。对当初“承诺”的违背，既有国家政策的当地化问题，更主要也是因为在执行之前缺乏村民与乡镇干部之间对政策的公共协商。

笔者认为，造成村民对村干部这种复杂感情的原因，除了村干部在传达国家政策过程中的技术性因素以外，更深层的原因在于政策传播后的实践。由于国家政策大都是从宏观层面上对社会发展的把握，村干部在国家体制和村民利益的交合之处，既要考虑政治方面的压力，又要照顾村庄共同体的利益，在政策的具体实践过程中必然要结合当地的实际情况对国家政策进行一些变通，以维护地方利益。

作为小共同体的农村社会，虽然在现代化转型过程中已经发生了重大转变，但依然是作为一个“半熟人社会”而存在。传统的伦理规范、人情交往等都还在村民之间发挥着连接纽带的作用。小共同体的模式具有规模小和人际交往方便等优势，因此政策的传播更应该走向基于乡村纽带的政策协商。

因此国家政策在农村的传播和实践也应该积极调动起乡村的本土资源，这种资源便是基于乡村熟人社会而来的便利的政策协商，在政策的传播和实践过程中建构起协商的公共空间和协商程序、达成共识的程序，让所涉及的村民参与进政策的讨论中。笔者认为，乡镇干部与村民之间的理解与信任是在“协商”中建立的，同时这种协商过程也是加深村民对政策的理解、提高村民执行政策的热情的重要途径。