全球治理的三个特点

全球治理这一概念诞生以来，全球治理作为一种理论视角引起了广泛讨论。但是很显然，20世纪90年代的西方学者对于全球治理起始阶段的理解并不全面，甚至有所扭曲。由于全球治理这一概念肇始于对“全球新生活”的感知，尤其是知识精英的知识贡献和跨国非政府组织和公民社会团体无所不包的社会实践，以罗西瑙为代表的西方学者普遍把全球治理视为自下而上的革命。受此影响，全球治理的研究对象更多指向国际组织、跨国公民社会团体和跨国公司的活动，以及它们在国际规制方面所作出的贡献。尤其是以奥兰?扬为代表的环境问题研究者，或许真的怀有从下而上就能够带来真正全球变革的信念。但是，进入新世纪以来，全球治理的发展显然进入了第二个阶段。在此阶段，人们逐步认识到第一阶段全球治理的限度，开始把注意力转向国家之间更大程度上的合作，试图在全球治理的实践中取得更大成效。毫无疑问，早期西方学者关于全球治理的晦涩解读甚或某些试图将之纳入国际关系三大理论的做法反而在某种程度上伤害了全球治理。笔者认为，总括近10年来全球治理的实践方向和理论上的努力，我们可以初步把全球治理区分为三大特点，即全球主义、国家主义和跨国主义。

全球主义

全球治理理论强调全球契约关系，致力于全球层面的价值共识和公共舆论，推动建立自上而下的全球治理体制，并试图通过具有强制力的法律和有约束力的全球宪章、条约实现有效治理的目标。全球主义的全球治理理论，从继承和发扬全球治理这一概念本身所具有的全球共同价值观意向而言，它显得毫不出奇。1992年由 28位国际知名人士发起、由联合国有关机构成立的“全球治理委员会”，创办了一份名为《全球治理》的杂志，其在1995年联合国成立50周年之际发表的报告《天涯成比邻》（OurGlobalNeighborhood），其实就是全球主义的全球治理理论的经典表达。

不过，令人惊奇的是全球主义的全球治理实践所取得的空前进展。它们就是成立于2002年的国际刑事法院（ICC）和2005年开始强制生效的《京都议定书》。国际刑事法院超越国家直接管辖个人的普遍管辖权其实代表了全球法治和全球主义全球治理理论的一贯主张，这就是建立在全球公民社会之上的“共识”——“主权取决于它保护个人权利的责任，无论任何国家失去了这个责任，其他的主权国家就可以运用国际权威保护和维护个人的权利”。《京都议定书》所展示的则是另一个迫在眉睫的“全球契约”，为了防止气候变暖可能最终无法控制的可怕后果，联合国政府间气候变化专门委员会制定了“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”的目标。从这里可以看出，全球主义的全球治理理论主要内容就是通过在全球共识的基础上首先达成一个全球行动方案，然后在国际舆论的压力下通过缔约的方式去贯彻执行。

国家主义

所谓国家主义的全球治理理论，其基本主张仍是强调国家在全球治理中的主导性地位。在国家主义的全球治理主义者看来，国家和国家之间的合作仍是实现全球治理目标的终极单位和最有效途径。理论上，我们可以把以联合国为代表的所有政府间国际组织的活动视为此类全球治理理论的伟大实践，但这种看法可能有所偏颇。这是因为国际组织建立时确立的宗旨和目标实际上并不是为了什么全球利益，而是为了维护各自的国家利益而相互谈判、妥协。实际上，更加符合此理论主张的国际机构是1975年为了应对石油危机而成立的七国集团（G7）和1997年俄罗斯加入后的八国集团（G8），这是因为在七国、八国集团的议事日程中，“经济危机”、“粮食危机”等全球性问题一直占据着重要位置。

冷战结束后，海湾战争的胜利一度使世人对联合国等国际组织寄予厚望。但随着时间的推移，要求联合国和其他政府间国际组织改革的呼声越来越高，而这些国际组织的确面临着机构臃肿、效率低下等诸多方面的问题。联合国等国际组织自身发展的需要和国际关系的变化是联合国等国际组织改革的内外动因。20世纪90年代以来，经济全球化和信息时代的到来，使得南北差距进一步扩大，全球性问题日益严重，世界所面临的安全威胁扩大到恐怖主义、毒品和武器交易、跨国有组织犯罪、生态和环境问题、民族和宗教冲突、邪教猖獗、金融动荡、信息网络攻击、基因与生物事故、非法移民、地下经济及洗钱、能源安全、武器扩散、传染病蔓延、海盗和贫穷等“非传统安全”领域。联合国等国际组织的主权原则、不干涉内政原则不断受到非传统安全、全球问题和“保护的责任”等问题和原则的挑战。

但是，除非联合国等国际组织同步进行改革甚至改制，它们能否担负起全球治理的重任仍要打上一个大大的问号，而目前联合国等国际组织面临的改革僵局和主要国家关于改革的严重分歧明显降低了世人对它们的期望值。

跨国主义

跨国主义的全球治理理论应该是全球治理理论的最新发展。该理论具有三个支点，堪称“三驾马车”。其一是跨国政府部门网络，其二是主要由跨国非政府组织和跨国公民社会团体组成的跨国社会机制，其三是借助市场规律和市场力量而产生的有利于解决全球问题的市场机制。跨国主义的全球治理理论其实是灵活利用世界上现有的权力机制、市场机制和社会机制及其内在规律，尤其是对于市场机制、社会机制内在规律的巧妙运用，使得许多难以突破的难题得到一定程度的化解和缓和。但跨国合作机制在当前的全球治理机制中远未发育完善，应该说尚且处于起始阶段。

跨国政府部门网络主要是指各国政府次级政府部门之间所形成的横向联系网络。由于它们促进了国家在制定政策方面的相互协调，这些网络实际上可以产生实质性的全球治理效应。近些年来，各国政府部门和次级政府之间的交往日益频繁却没有引起足够的重视。但它们之间已经隐然形成了一个跨国跨部门的政策协调和执行网络，在司法、立法部门，金融银行机构甚至在次级政府和次级政府部门之间交流、共享信息和资源，联合执法的情况越来越多。由于它们才是政策的实际制定和执行者，这些政府部门和次级政府之间的横向联合网络化趋势所产生的全球治理效应受到了越来越多的重视。目前，通过加强彼此联系大体上形成了三类不同的国家网络。一是以欧盟为标志的目标多元和拥有宪法的政府网络；二是从事专门事务（一般是贸易事务）的政府间网络，如南非共同体（Mercosur）或北美自由贸易区（NA-FTA）；三是负责区域性的协调政府网络，如亚太经合组织（APEC）或东盟（AS-EAN）。最强大的政府网络共享国家主权，而政府部门和次级政府网络则是通过分散权力和资源取得合法性，通过向地方政府和非政府组织分权扩大了公民社会在决策过程中的作用。概而言之，正在出现的跨国政府部门网络具有共享主权和责任、灵活的治理程序以及在政府和民众之间建立更具时空多样性的关系等特点。但从整体上看，现有的跨国政府部门网络是在实践中自发生成的，某些特别的决议之间往往产生相互矛盾的规则和制度，使得政治控制力降低。

跨国社会机制是全球治理中最为引人瞩目的机制。尽管有时发起激烈的抗议活动，但活跃的非政府组织、公民社会团体以及它们发起的跨国社会运动已经在全球治理中发挥了重要的政策倡议、咨询的作用，成为全球治理机制中不可分割的组成部分。实际上，从可持续发展到气候变化，从生物多样性到保护非物质文化遗产，从禁雷公约到国际刑事法院，当今全球治理的许多议题都来自它们的主张和倡议。跨国社会机制本质上是通过社会舆论实现全球治理目标的跨国社会网络，这一网络在塑造、议程设定与倡导和推动国家合作、提升公共参与以及促使国际公共政策变化等方面正在发挥并将继续发挥着不可替代的作用。

跨国市场机制即充分利用市场机制及其内在规律，有效化解和解决全球治理的难题。迄今为止，《京都议定书》规定的3种碳交易机制，即清洁发展机制、排放贸易和联合履约是最为成功的市场机制实践案例。按照《京都议定书》规定，到2010年，所有发达国家排放的包括二氧化碳、甲烷等在内的 6种温室气体的数量，要比1990年减少5.2%。但由于发达国家的能源利用效率高，能源结构优化，新的能源技术被大量采用，因此进一步减排的成本高，难度较大。而发展中国家能源利用效率低，减排空间大，成本也低。这导致了同一减排量在不同国家之间存在着不同的成本，形成了价格差。发达国家有需求，发展中国家有供应能力，碳交易市场由此产生。碳交易又被区分为两种型态，分别是配额型交易和项目型交易。在全球治理领域引入市场机制是重大实践创新，正是由于它们的引入，有效弥补了此前全球治理机制的缺陷，最终得以建立起更加丰富和全面的治理机制。

跨国主义的全球治理正在当代全球治理实践中不断展现它的活力，并仍有巨大的理论发展空间，尤其是当全球主义和国家主义的全球治理实践遇到阻力或陷入停顿的时候，跨国主义的全球治理往往能够发挥很大作用，取得实质性突破。但是该理论显然不是万能的。在目前条件下，无论是其实践效果还是理论影响力都比较有限。