乡镇党代会常任制实践的吕巷样本

党代会年会制与马克思主义政党与生俱来。早在1847年，马恩为创建世界第一个无产阶级政党制定的《共产主义者同盟章程》中明确规定实行年会制。以党代会年会制、党代会代表任期制（常任制）为重要组成部分的党代会常任制（任期制），是中共党内根本政治制度党代会制度的不可或缺的有机组成部分。

为推进基层党代会制度，党的十八大报告明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，实行党代会代表提案制”，第一次以党内文献形式正式分别对党代会代表任期制和提案制、党代会常任制、党代会年会制作出普遍推行、县（市、区）试点推进、乡镇试行的分层次完善党代会制度的总体部署。与普遍推进以代表提案制为重点的党代表任期制一样，试行以年会制为重点的乡镇党代会常任制，在新的实践中探究乡镇党代会年会制功能、代表职能途径，是当前基层党内民主理论与实践中的一个紧迫的现实问题。

新世纪以来，地方党代会常任制实践进行了广泛的多层次探索。其中，2012年 5月上海市第十次党代会明确要求，上海“乡镇普遍推行党代表大会常任制”。

如何探索新形势下乡镇党代会常任制实践？上海吕巷镇党代会常任制试点实践或许能给人们留下诸多思考。

上海市金山区吕巷镇党代会常任制试点始于2000年1月，是上海市最早推行党代会常任制的乡镇单位。经过10多年的探索和实践，吕巷镇逐步形成了具有浓郁乡土特点、构成乡镇党代会常任制实践构架的试点经验。

吕巷试点的基本特质    

一种基层民主政治形式，一般都面临着如何解决实践动力、地方效应、群众认同等问题。基层党代会常任制实践也不例外。吕巷镇党代会常任制试点实践，注重党员主体作用，立足地方发展实际，关注民众诉求，有效地规避了一些地方试点“一阵风”、“雷声大雨点小”、“内循环”等浅尝辄止等形式主义现象。

第一，发挥党员主体作用。党员是党内民主的主体。吕巷早期试点的许多做法，是党员群众集体探求出来的。广大基层党员和党代表对试点工作亲力亲为，试点先期的许多制度都是基层党员群众“摸着石头过河”集体创设出来的。党内基层民主主体的感同身受，为试点注入感情。

一是开辟“绿色通道”。镇党委向党代表发放特制党代表信封，对10人以上党代表联名提案按规定时限进行回复。开辟了党代表与党委的“绿色通道”，建立党代表建议受理机制。党员群众把“绿色通道”称为党组织联系群众的专线。

二是建立代表“直线”、“干线”和“支线”渠道。“直线”，即每季度镇党代会常任制领导小组召开一次组长联席会议，通报全镇经济社会和党建工作情况；“干线”则为镇党委作出重要工作部署和重大决策前，向党代表发放意见征集表；党代表还可通过“支线”——党委文件、会议纪要、代表手机报等，了解镇党委及基层党组织工作。

三是强化代表监督体系。吕巷镇党委建立了一套以“评议测评”为主要内容的运行方式，每年镇党委向党代表报告工作两次，并接受党代表满意度测评；领导班子成员每年接受党代表评议一次、机关职能部门在一届内接受党代表评议质询一次、党代表每年向选区党员述职一次。实现了从镇党委、机关职能部门到党代表评议全覆盖。评议测评结果作为干部党员奖惩激励的依据。在一次讨论23名基层支部书记任命的镇党委会上，对于其中两位候选人，有党代表提出不同意见，镇党委及时采纳党代表的意见，对两名候选人重新考察。

事实上，只有当党员把党的事业当作自己的事业，他们的积极性并非源于简单的组织动员、纪律鞭策，更不是功利性地吸引，以此为基础的党内民主才会更加持久和有效地发展。吕巷党代会常任制12年实践而不搁浅，究其原因，就在于多年来，在上级党组织的不间断支持和引导下，基层党代表和党员满怀实践党代会常任制的极大政治责任感和使命感，成为吕巷试点实践的内在动力引擎。

第二，紧贴地方经济社会发展。民主政治与社会发展的关联性，一定程度上是通过民主科学决策实现的。吕巷牢牢把握地方发展这根弦，使得试点实践之根深深扎在土壤里。

一是健全组织构架。吕巷镇党委成立试点工作领导小组，将161名党代表按村域划分编入 8个日常工作小组，同时按代表专业专长编成6个专题工作小组。日常工作小组侧重党代表活动，专题工作小组侧重履行党代会年会专题调研的专业咨询，试点工作领导小组体现党委的统揽作用。“三个小组”凸显了党代会常任制在推进党委科学民主决策中的重要作用。

二是探索代表约见制度。2010年 8月，镇党代会常任制领导小组办公室制定《党代表约见制度》，规定：镇党代表约见对象主要为镇党委委员、党委职能部门负责人，以及政府相关职能部门党务干部。受理部门（镇党代会常任制领导小组办公室）收到上述申请单后，于5个工作日内送交约见的党委委员和党委职能部门负责人并告知约见人。常任制领导小组办公室及时将镇党委处理意见反馈给约见的党代表。2011年以来，镇党代表已就7个事项约见了镇党政领导，主要涉及党建、民生、干部队伍建设、城镇建设和社会管理等问题。另有28件作为意见建议进行了专项处理。

第三，关注民众诉求。城镇化发展中，民众的诉求趋向多元。吕巷试点把握基层脉搏、关注民生问题，取得了群众的广泛认同。

一是建立民情网络。为使党代会年会制上关于区域发展议题更加贴近民情实际，镇党委在以往探索“党委成员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众”的“一链四环”工作机制基础上，近年规定：每位镇党委委员联系20名党代表、每位党代表联系 5名党员、每位党员联系 5名普通群众，构成了党委、党代表、党员与群众“2055工程”，编织着党委、党代表、党员、群众双向联系网。通过代表联系网络的扩大和延伸，吕巷党代会常任制覆盖了全镇近13000名群众。

二是代表参与信访接待。为发挥党代表联系服务群众的桥梁和纽带作用，镇党委制定了《党代表参与信访接待办法》，安排党代表参与每月领导接访日，协助信访值班领导办理当天的来信来访工作。该镇太平村忆南奶牛场的涉农镇保问题、颜圩村生态林的涉农镇保问题等，虽然具有群体性、复杂性等特点，都是通过党代表参与信访接待工作，得到及时化解。

三是试行代表增补。由于党代表岗位变动等原因，党代表缺额现象时有发生，选区党员群众利益表达不免受到影响。为此，2009年《吕巷镇党代表届中增补办法》（征求意见稿）经党代表会议表决通过，以此为依据进行党代表增补。是年11月，照此办法补选8名代表。

十年磨一剑。以吕巷党代会常任制试点为先声的上海金山区基层党内民主工作，2001年获“上海市基层党建工作优秀成果评选活动优秀成果奖”，2008年获“上海市优秀基层党建创新成果一等奖”。上海市委组织部于2004年6月在现场召开上海市镇一级党代会常任制试点工作研讨会。吕巷试点客观上推进了2005年金山全区镇级党代会常任制试点。

吕巷试点的意义    

吕巷试点实践具有一定的理论和实践意义。

一是反映了基层民众对现代民主政治的强烈诉求。政治民主化进程无论是从基层自下而上扩展，还是自上而下推进，很大程度上必须符合利益驱动民主的内在要求。由于人民群众长期生活和工作在最基层，他们对基层民主政治建设的期盼也就更为强烈。从这个意义上说，基层党代会常任制的试点实践是党和国家开展民主政治建设的根基。

二是新时期农村治理方式新变化的科学回应。改革开放30年来，农民主体地位不断提高，农村社会稳定、各项社会事业不断发展。与此同时，一些地方农村基层党组织建设滞后，村级党组织“空巢化”和农村党员“边缘化”趋势明显，党员对组织的归属感、认同感减弱，农村党员的政治热情和执政意识逐渐淡化，农村党员的基本权利没有得到有效落实。另一方面，农村党建活动重形式轻内容、重过程轻结果、重现象轻本质的问题在一些地方不同程度地存在。如何激发农村党员的主体积极性，维护党员的权益，已经成为基层党组织建设必须研究和解决的一个重大问题。吕巷试点既是突破地方传统党建方式的尝试，也是探寻基层党内民主制度化路径的有益探索。

三是提供了乡镇党代会常任制实践的一个标本。当今，人们更多地关注市（区、县）级党代会常任制试点，上海吕巷镇级党代会常任制试点更具有另一番意义，体现某种开拓性、特殊性。客观地说，吕巷试点还有待规范化、体系化，还存在众多问题与困扰，探索还处于初级阶段，但正因为如此，它真实地提供了一个发展乡镇党内民主的原型，其探索意义可能超越探索本身。