能源消费转向以经济激励政策为主

2013年1月7日至8日在北京召开的全国能源工作会议要求，全国能源系统要立足国内、把握趋势，推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量，优化能源结构，转变能源发展方式，不失时机推进能源体制改革，确保国家能源安全，为经济持续健康发展和民生改善提供源源不断的动力，为全面建成小康社会提供坚强的能源保障。

这一表述沿用了十八大报告“推动能源生产和消费革命，控制能源消费总量”的提法。国家发改委能源所能源系统分析研究中心主任周伏秋注意到，十八大报告是中央文件当中第一次将能源生产和消费的改革提高到这样的高度，此前“十二五”规划中的相应提法是“推动能源生产和利用方式变革”和“合理控制能源消费总量”，表述更为温和。

此次全国能源工作会议提出“必须加快构建立足国内的能源安全保障体系，把国家能源安全牢牢掌控在自己手中”。周伏秋向《瞭望》新闻周刊指出：“这体现了国家推进能源生产和消费革命的勇气和魄力，能源消费总量控制工作要动真格，国家进行能源消费总量控制的决心已下。”

“这说明能源安全工作将被置于更重要的位置，在当前的能源形势下这是有必要的。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞指出，在这样的情况下，在以往的能源政策体系当中发挥了巨大作用的“命令—控制型”的政策体系必然转向，今后的能源政策将转向以经济激励政策为主，一些市场化的、经济激励性的政策手段迎来了机遇期。

“2020年能源需求总量可能达到53亿吨标准煤”

根据BP(BritishPetroleum，英国石油公司)2011年6月8日发布的《世界能源统计回顾2011》数据，2010年中国一次能源消费总量超过美国，跃居世界第一。

在此情况下，中国能源消费仍然保持着巨大的增量。根据国家发改委能源研究所副所长戴彦德提供给《瞭望》新闻周刊的数字，2012年是十年来中国经济增速最低的一年，也是近年来能源供需关系最为宽松的一年，但是能源消费总量的增长仍比2011年多出1.4亿吨标准煤。2013年由于基础建设投资的增加、城镇化的加速发展、换届效应、经济增速上涨、民生工程等方面因素的影响，能源消费总量的增速还要再加快。

十八大提出到2020年实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，需要能源的大力支撑。根据戴彦德的预计，“十二五”、“十三五”期间我国仍将处于工业化、城镇化建设的快速发展阶段，2020年前能源消费需求仍有可能保持2000年以来每年约2亿吨标准煤的增速，预计到2020年能源需求总量有可能达到53亿吨标准煤。“如果真的达到这个数，不但能源供应难以保障，环境也受不了，一些地方生态环境承载能力已近极限。”戴彦德强调。

巨大且增长迅速的能源消费，使得中国的能源对外依存度迅速上升，一次能源全面进口。从2011年中国的一次能源消费结构来看，煤炭占68.4%，石油占18.6%，天然气占5.0%，其他能源所占比例很小。自从1993年成为石油净进口国以来，中国的石油对外依存度由当年的6%，一路攀升。

根据国务院新闻办公室2012年10月24日发表的《中国的能源政策(2012)》白皮书的数字，中国石油对外依存度已经达到57%。2009年中国煤炭从净出口国变成净进口国，2011年超越日本成为全球最大的煤炭进口国。2012年中国进口的煤炭为2.9亿吨，为有史以来进口最高，接近1980年全国煤炭消费量6.1亿吨的一半。2006年中国成为天然气净进口国，2012年天然气对外依存度接近1/3。

从国际来看，能源形势也不容乐观。以石油为例，2012年9月，中国战略思想库发表的《中国的能源安全与战略选择》一文指出，在进口来源上，中国的海外油源主要集中在中东和非洲，这两地的石油进口占中国石油进口量的3/4。这个区域也是亚洲与欧洲的油源，随着国际能源供求矛盾日益加剧，亚欧之间的能源竞争将趋于激化，亚洲内部各国之间的能源竞争也将趋于激化。

在以上三个地区当中，中东是亚洲的油库。现在中东油气在美国能源供应版图中的重要地位正在逐步弱化。目前，美国本土的能源产出持续增长，“能源独立”战略一步步成形。这一变化将导致全球能源格局发生深刻变化，将对中国能源安全产生较大冲击。美国力量如果撤出中东，中国面临的一个最重要问题就是油气的通道安全问题。

政策纠结

十六大以后，国务院发展研究中心协调组织国家发改委能源研究所、科技部技术发展研究中心、中国环境规划院、清华大学、煤炭信息研究院、中国石化石油勘探开发研究院、煤炭工业技术开发中心等单位共同进行了“中国能源综合发展战略与政策研究”，该项目从2002年11月立项，2004年8月完成，形成了《中国能源发展战略与政策研究报告》。

当时预计，到2020年中国一次能源的需求在25亿到33亿吨标准煤之间。但是，2010年中国的一次能源消费总量已经达到32.5亿吨，比预计的情况提前了10年。

当时报告提出的能源战略是“保证供应、节能优先、结构优化、环境友好、市场推动”，目前离报告提出的时间已过去八年，当时总报告的执笔人之一冯飞认为，当时提出的战略当中，节能工作确实得到了前所未有的重视，取得了令全球瞩目的成绩，“十一五”期间在经济高速增长的情况下实现了万元GDP能耗下降20%的目标，但是“结构优化”和“市场推动”不尽如人意。2004年预计的能源消费需求提前10年实现，其中的重要原因就是重工业的发展超出了预期。

2010年10月中共十七届五中全会召开，“合理控制能源消费总量”开始进入国家决策层视野。在此之前，国内能源研究机构已对此项刚性的、强约束性的能源政策进行专题研究。但从该项新政提出伊始，各方的公开争议与私下质疑之声从未平息，能源研究界的相关论争曾经达到白热化的程度。两年来，能源消费总量控制实施方案迟迟未能出台。

纠结的关键点在于，能源是经济的血液，倘若严格控制能源消费总量，就意味着限制经济增长速度。目前，中国经济发展程度并不是很高，摆脱贫困的任务依然艰巨，全国各地发展不平衡，地方政府是强势利益主体，同时也是各自辖区内相关利益主体的代言人，在涉及地方发展权的问题上绝无可能轻易妥协，更何况在中国政绩考核体系当中，GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标才是核心。

转向以经济激励政策为主

1月10日，与全国能源工作会议相距两天，清华大学气候政策研究中心撰写的《中国低碳发展报告(2013)》蓝皮书发布。自2010年开始，这已是中国的第三本低碳发展报告，它认为，中国低碳发展机制创新势在必然。

“实际上，政府已经在考虑和制定经济激励性的政策。”冯飞说。

2011年底，国务院决定对《中华人民共和国资源税暂行条例》作出修改，在现有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率。2012年底，《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》正式发布，提出自2013年起取消电煤价格双轨制，取消重点电煤合同，发改委将不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。

2010年8月，国家发改委正式开展低碳试点工作，这是中国低碳发展政策和制度创新的关键途径——分别确定了“五省八市”的低碳省区和低碳城市试点和“五市二省”的碳排放交易试点，为政策与制度创新探路。

冯飞认为，下一步应当在能源结构优化、市场化改革上下功夫，应该着重考虑怎么在能源领域引入更多的市场竞争。控制能源消费总量与能源政策向以经济激励政策为主转向并不矛盾，控制能源消费总量是一个宏观目标，经济激励政策是用更加经济的手段去完成目标，最大程度地调动大家的积极性，使得全社会经济成本更低。

“应当相信中国有这样的智慧”，周伏秋向《瞭望》新闻周刊指出，尽管控制能源消费总量的政策表述当中去掉了“合理”二字，事实上，能源消费总量控制的方式也必须是科学、合理、有效和可操作的。

周伏秋认为，如果要进行总量控制，那么这种控制必须是“柔性的”。短期内，应当作为地方政府工作层面的定性的考核，而非我国自2005年以来在节能工作当中实施的“问责制”。从长期来看，他的建议是，将能源消费的存量和增量分开，核定存量，合理控制增量，新增的项目必须是低能耗、低排放的项目，国家设定相应的技术标准，从而使中国经济取得更高质量的增长。

能源消费总量控制实施的前提和必要条件之一，是能够真确核算“十一五”末年，以及“十二五”各年度全社会、各地区、各类企业的能源消费量。但囿于核算基础、核算方法、核算意愿、核算能力等诸多因素，这将是一项难以完成的繁杂任务，我国能源计量、统计基础工作薄弱是一个客观存在的现实。如何解决这个问题?周伏秋向《瞭望》新闻周刊指出，途径就是从电力消费总量控制开始。因为在诸多品种的能源消费中，唯有电力消费数据最为透明，可实现实时计量、实时监测、及时反馈。同时，国家、地区、企业电耗与能耗之间存在相对稳定的比例关系。“一次能源消费的总量控制和电力消费的总量控制的‘双控制’思路，现在应当说已经比较明晰了。”