必须警惕急功近利的新型城镇化

新型城镇化是一件慢工出细活的工程，虽然片面追求城市规模数量快速扩张的发展模式已得到了反思，但必须警惕地方政府推动新型城镇化的冒进行为。改善城市市容和提高公共设施水平将成为新型城镇化的重要任务，这会使各地普遍面临错综复杂的城中村改造问题，急功近利式的拆迁改造近年来屡见不鲜，这一形势必须引起各级政府的高度重视，否则新型城镇化进程将会面临巨大挑战。

无论东部的大城市还是中西部的小县城，近年来普遍将城中村拆迁改造作为增加建设用地和改善市容的重要手段。在建设用地指标日趋紧张、“脏乱差”的城中村同现代都市越来越格格不入的情况下，地方政府自然而然地将发展城市的抓手投向城中村拆迁改造，但许多地方在不能妥善解决失地农民生活生产问题的情况下，盲目开展大规模的城中村拆迁工作，引发了剧烈的社会冲突乃至恶性事件。在保障房暂时难以覆盖流动人口的情况下，急行军式的城中村拆迁改造会使大量流动人口失去廉价住所，这将给人口城市化和社会稳定带来严重的负面影响。因此，贸然快速推进城中村拆迁改造严重违背了新型城镇化的发展理念。

事实上，城中村正是过去片面追求空间快速扩张的城镇化模式的产物。不断扩大的城市版图将越来越多的村庄变为城郊村，完全国有化村集体土地会使地方政府背负沉重的补偿成本和社保负担，更为重要的是，在经济高速发展、面临周边城市激烈竞争、用地指标相对不太紧张的情况下，地方政府最理智的选择是尽快绕开城郊村继续扩张城市，于是出现了七零八落的被城市包围的城中村。在失地农民收入无着落、中小企业缺乏廉价厂房、流动人口难以融入城市的时候，城中村的出租房悄然利用其区位优势和低成本优势解决了这三大难题。虽然城中村确实存在这样那样的问题，但可以毫不夸张地说，如果没有“脏乱差”的城中村，就没有城市的原始积累，更别说运转良好的现代大都市了。

时过境迁，地方政府不得不将目光聚焦于曾经被刻意绕开的城中村，许多地方急功近利式的拆迁改造工作缺乏通盘考虑和长远打算，极易给新型城镇化埋下种种隐患：

首先，快速的拆迁工作使得基层政府难以兑现给拆迁户的安置承诺，不仅影响了拆迁户的生活，还给政府信誉带来极大损害。无论政府通过何种方式对城中村进行拆迁改造，都必须先安置失地农民的居住问题，但在操作层面，基层政府在安置房的资金筹集和土地供给方面都面临复杂的制度性障碍，因为高价值地段的土地大多被上级政府提前储备，使得拆迁户被拆迁后多年依然无法入住安置房的情况时有发生。与此同时，拆迁户无法从财力薄弱的基层政府获得足够的过渡租房补贴，导致拆迁户无房可住和无房能租的情况同时发生。在安置房难以及时到位的情况下，地方政府大范围地拆迁会令拆迁户的住房状况雪上加霜，因为激进的拆迁工作快速地减少了租房市场的供给量并提高了房租。上述状况无形中给后续拆迁改造工作带来了巨大压力，同时增加了新型城镇化的社会风险。

其次，尽管地方政府尝试通过办理城镇居民养老保险和技能培训等方式解决失地农民的就业收入问题，但拆迁户的未来收入源依然无法得到有效保障，在这种情况下快速实施拆迁改造必然激发剧烈的社会矛盾。养老金只能解决这些居民步入老年后的基本生活需求，远水解不了近渴，并且保障水平达不到失地农民原先的收入水平。技能培训不能起到立竿见影的效果，周边的企业也没有义务和激励去吸纳技能水平相对较低的失地农民作为产业工人。虽然失地农民可能一次性获得价值不菲的房产或补偿金，他们虽然改善了居住环境，但失去了土地和出租房，未来的收入无法得到保障，有小部分农民甚至将补偿金通过赌博或购买奢侈品的方式挥霍一空，这将成为社会的不稳定因素。另外，大部分农民都是理性的，同时也是风险规避者，他们不会为了相对较高的一次性收入而放弃未来的收入保障，他们必然会强烈抵制没有收入保障的拆迁改造工作。

最后，发达地区城中村巨额的补偿金有目共睹，欠发达地区的地方政府可能会利用手中强大的行政权力，在城中村发展的起步阶段就限制村民的自主开发，以降低未来征用土地的补偿成本。由于考虑到未来征地补偿带来的种种严重后果，强势的地方政府会严格限制城中村的开发，这一措施的确可以减少未来的财政支出，但会显著增加城市经济起步的成本，因为无论是工厂企业还是流动人口，都无法利用城中村廉价的房屋，而原住村民的生活状况也很难有所改善。城中村将无法给城镇化提供原始动力，更为严重的是，个别地方政府极端性的限制开发措施也会积累社会矛盾，从长远看来，地方政府这一作茧自缚的策略对新型城镇化非常不利。

综上所述，城中村确实能为新型城镇化提供紧缺的建设用地，但它同时又是原住村民的安身立命之本和流动人口的容身之所，在暂时无法妥善安置原住村民和为流动人口提供灵活廉价保障性住房的情况下，地方政府贸然利用行政手段主导城中村改造或限制城中村发展都会给新型城镇化埋下巨大隐患。城中村能否成为新型城镇化的动力，主要取决于地方政府的改造方案和耐心。地方政府必须意识到利用行政手段快速改造城中村或限制城中村发展的重大弊端，同时必须明确城中村问题在朝夕之间是难以解决的，并积极探寻改造城中村问题的稳妥方案（比如推动村集体和村民自主改造）。唯有保障原住村民长远经济利益和流动人口低成本住房的拆迁改造方案，才能使城中村成为新型城镇化的动力。

（作者单位：国家发展和改革委员会宏观经济研究院）