治理理论研究及其价值述评

自从1989年世界银行首次以“治理危机”来概括当时非洲的发展情形之后，“治理”一词便在社会科学界被大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希腊语，原意为控制、引导和操纵，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。作为一个英语词汇，其最初开始使用的时间说法不一，有人将其上溯至16世纪甚至14世纪末期（孙柏英，2004）。不过，治理在近现代社会科学领域基本是一个被遗忘的词汇，只是偶尔作为“统治”（government）的替代词而出现。自上个世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予治理以新的含义，将其本质描述为“它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威或制裁，它所创造的结构或秩序不能由外部强加；它之所以发挥作用是依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动”［1］。

一、治理理论兴起的时代背景

治理理论兴起于西方不是偶然的，对于市场和政府的作用，西方国家都曾有过长期信赖的历史。然而，市场不是万能的，政府也不是不变的。“市场失灵”问题不可能在市场体制内找到解决的办法，于是政府作为纠错者被推向前台；然而政府过度地涉入经济领域窒息了经济成长的活力，无限度地向社会领域渗透缩小了人们的自由生存空间，结果导致社会的制约功能急剧衰退。市场的失灵由政府来纠错，那么政府的缺陷又应当由谁来弥补？有研究者认为，治理是作为配置社会资源的新方式出现的，它是政府、第三部门与非营利性组织等社会力量的一种良性互动的过程［2］。影响治理理论在西方兴起的时代背景主要有以下几个方面：

（一）西方褔利国家的危机

福利国家是晚期资本主义合法性的主要来源，20世纪后期褔利国家的危机则导致人们必须在国家与市场之间重新抉择，这构成了治理兴起的重要动因。西方自由资本主义时期的市场失效为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。福利国家为了实现分配正义，必然要扩张政府权力，从而侵犯了个人权利，不利于市场的自由竞争。福利国家造成了行政权力即狭义的政府权力的扩张和膨胀，破坏了分权与制衡原则。二战之后，福利国家普遍盛行的一个直接后果就是行政权力的一权独大。国家越来越被行政权所主导，社会普遍福利的要求为行政权摆脱立法权和司法权的制约提供了正当理由，而政府干预的一个直接结果是政府权力和职能的无限膨胀。随着上世纪70年代西方国家经济“滞胀”的出现，哈耶克、弗里德曼等人重新回到古典自由主义，反对政府过度干预，并发展出一整套关于“政府失灵”的理论。治理理论可以看作是对西方古典个人自由的回归。治理理论强调治理主体的多元化，发挥市场的作用，挖掘第三部门的治理潜力，高度重视自组织网络的自主治理等，这些理念都必然要求要限制政府权力、反对全能政府。（余金刚，2011）治理理论之所以重返古典自由主义，主要原因就在于西方的福利国家导致了政府权力的扩张，侵犯了个人自由。另外，行政权的扩张导致了政府官僚主义的兴起。而官僚制，作为一种“理想类型”，其基本特征是专业化、权力等级、规章制度和非人格化，官僚制的过度发展妨碍了民主参与，损害了个人自由。公共治理所强调的参与与合作、授权给社会和基层官员、治理主体的多元化，目标就是使政府由“全能政府”和“无限政府”转变为“小政府”和“有限政府”。

（二）全球化推动与国家转型

20世纪90年代初，随着通信技术和因特网的日新月异的发展，全球各民族国家之间的政治、经济、文化的普遍联系和交往在日甚一日地加强，全球化现象凸现。英国著名社会学家吉登斯认为：“全球化的本质就是流动的现代性”。全球化首先体现为由资本全球化、产品全球化和通讯全球化而引发的经济全球化，经济全球化在对传统的民族国家及国家间经济体系造成巨大冲击和影响的同时，对传统的民族国家及国家间政治体系也造成同样巨大的冲击和影响。在更广泛的意义上，全球化大大推进了具有全球性特征的某些意识形态，改变了民族国家的地位和政府的实际角色，削弱或限制了政府的公共服务能力，导致政府管理的“空心化”。当全球化冲破传统的民族国家的领土束缚时，便清楚的看到了它的政治后果：“全球化概念指出了一个方向，而且只有一个方向：经济活动的空间在扩大，它超越了民族国家的边界，因此重要的是政治调控的空间也在扩大［3］。”全球化对民族国家的领土、主权和公民认同构成的挑战，全球化导致民族国家政府对公共事务管理垄断局面的终结，在全球化的冲击下，传统民族国家的统治需要被重新建构。在这种冲击和影响下，强调与基于国家主权之上的民族国家体系合作的多方治理主体参与协调的治理理论应运而生。

（三）地方化与新地方主义

冲击民族国家架构的，不只是各种跨国的势力，地方、社区的再兴起，也挑战着国家的权威。事实上，地方化与全球化是当今同时发生的两股趋势。尤其是使全球化成为可能的通讯科技和运输系统，可以使任何一个地方都不再“偏远”，使地方得以（越过国家）直接与全球（某个地方）相联。地方受着全球化的影响，但地方也登上了全球舞台，这就是所谓的“在全球中的地方、在地方中的全球”（孙治本，2000）。强调当代地方化的意义，不仅是由于全球化的缘故；从公共物品和决策理论角度看，地方化也具有当然的合理性。当代地方化（新地方主义，New Localism）可被定义为这样一种战略：在达成某种国家最低标准和政策优先权的共识框架内，将权力和资源从中央集中控制向一线管理者、地方民主实体和地方消费者及社区转移。简言之，它是对现实政治实践挑战的一种回应：

在简单的支配导向的解决方案不能行之有效，而政府行为的有效性需要民众积极参与的情况下，行政当局如何对公共服务的提供实施管理和干预？新地方主义产生的土壤有以下三个方面：首先，它是对现代治理复杂性的一种真实反映。其次，它满足了适宜于21世纪的一种更强调参与的民主形式的需要。第三，新地方主义激发了民众间的信任、同情以及社会资本的发育，从而推动公民精神的复兴［4］。

二、治理定义的种种

90年代以来，西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。1995年全球治理委员会在一份题为《我们的全球之家》的报告中，界定治理为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。

全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯﹒罗西瑙（James N．Rosenau）其代表作《没有政府统治的治理》中明确指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制［5］。

治理理论的另一位代表人物罗茨（R，Rhodes）认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同以前，或是以新的方法来统治社会”。他同时还详细列举了六种关于治理的不同定义。这六种定义是：1、作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；2、作为公司管理的治理，它指的是指导，控制和监督企业运行的组织体制；3、作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；4、作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；5、作为社会－控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；6、作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络［6］。

有的学者总结出治理的四个特点，其中指出治理理论认为政府并不是国家唯一权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众认可，就可以成为社会权力中心。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益，治理重要规则是参与、公开、透明、回应、公平、责任、正当性和合法性等。在治理中，公民积极参与，政府与公民之间建立互相信任、依赖关系，治理过程的基础不是控制，而是协调与合作［7］。

三、中国治理理论的发展

国内最早介绍“治理”或者“治道”的文章，可能是1995年发表于“公共论丛”第一辑《市场逻辑与国家观念》上署名知贤的论文：《GOVERNANCE：现代“治道”新概念》。2000年，俞可平主编的《治理与善治》论文集出版，书中收录了治理理论代表人物斯托克、库依曼、杰索普、罗茨等人的著作，“治理”随即成为一门国内学术界的“显学”。众多中国学者对它寄予了厚望，将“治理”与中国现代国家构建、政治和行政体制改革紧密地联系在一起（郁建兴王诗宗，2010）。同时，另有一些研究者对治理理论的中国适用性抱有怀疑的态度。在2001年，《中国行政管理》第9期题为《中国离“善治”有多远》的笔谈中，多位作者对治理理论的中国适用性表示了慎重的态度。《理论文萃》2003年第4期以“反思与超越——解读中国语境下的治理理论”为总标题的一组文章，也表达了这种怀疑。其中，臧志军（2003）指出：“‘治理’离不开两个前提：一是成熟的多元管理主体的存在以及它们之间的伙伴关系；二是民主、协作和妥协的精神”；刘建军（2003）也认为“在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱”。李春成（2003）认为，我们有意无意地赋予了治理以“进步”改革的光环，再加上我们把政府当作了治理的主持者，以及我们对治理寄予的殷切希望，我们往往将治理理想化为一种完美的事情，而忽视对于自主治理机制在中国推广的可行性条件以及治理风险问题的讨论（转引自王诗宗，2009）。在这些怀疑论者看来，不顾中国的社会传统和政治文化，将西方治理理论直接“移植”于中国，会导致政治和行政发展中的根本性错误。

主张引入治理理论的学者们的研究中有以下几种理论倾向：第一种主张以政府为主导，通过引入社会中的诸如第三部门、市民社会等参与群体和参与者来实现治理（娄成武、张建伟、王诗宗）；第二种主张通过发展非政府组织、第三部门以及公民社会来实现对于公共事务的治理（郭道晖、何增科、陈剩勇）；第三种主张通过政府内部诸如沟通机制、层级结构的改革来实现治理（徐勇、李文星、杨庆东）（王诗宗，2009）。可以看到，我国学者已经形成了某些独特的治理概念理解：首先，在实现过程上，“治理”应该包括一种公民社会发展与培育的过程。其次，因为现存的制度问题，“治理”应该包括政府内部结构或制度改革，以实现有别于西方所谓“国家重构”的现代国家和政治－行政制度的建构［8］。

四、治理理论对中国适用性的价值述评

西方的政治学家和管理学家之所以在上世纪90年代初提出治理概念，主张用治理解决自上而下统治的弊端，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。正是鉴于国家的失效和市场的失效，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和/或国家协调的失败”［9］。治理理论在中国社会科学界中出现的频率与西方难分伯仲，时间上也仅稍晚于西方。出于对中国制度变革的关心，许多中国学者迅速将治理理论引入，并用之于中国行政改革和政治制度变迁的研究中。笔者认为治理理论的引入对中国的适用价值体现在以下几个方面：

第一，治理是使中国社会各主体平等参与社会治理的积极倡导。治理的实质是社会各方互相尊重的伦理关切，是使得政府、企业、公民社会能够实现平等交往的实践。治理强调社会各方多中心的治理。改革开放三十年，地方政府的自治权有所扩大，企业管理也有了较大和完全的自主权，民间组织蓬勃兴起，新闻媒体也有了广泛话语权，各种相应的法律规则在不断建立和健全，这为多中心治理提供了环境条件和体制条件。在当下社会转型的趋势中，政府作为强势一方，要达到善治，必须全面透析外部条件的变化，创造使社会多方主体参与社会治理的有利环境，使决策民主化、科学化、法治化，在保持官僚制公共性优点同时突破官僚制的弊端，提高行政效率，用多中心治理模式改进政府公共管理（王志刚，2010）。

第二，治理理论是对中国国家与社会关系的新阐释。治理理论的兴起使国家与公民社会之间的相互型塑成为可能，二者之间不再是简单的零和博弈关系或相互替代关系。治理作为一种新型的国家与市民社会关系，它使得国家和市民社会之间达成相互协作的良性互动关系成为可能，二者能够在相互监督、相互合作中既能克服政府失灵的现象，又能弥补市民社会的不足。治理理论的中国意义是一个值得学界探讨的课题。对于处于转型时期的中国来说，首先，无论在文化传统层面，还是社会现实层面，中国显然并不具备个人自由的文化土壤，西方的个人主义和消极国家观也不会成为中国的主流思想；其次，处于现代化进程中的中国政府离有限政府这一理念还存在着一定的距离；第三，就中国的公民社会组织而言，中国更是缺乏现代意义上的发育成熟的公民社会。对于当今中国政府和学术界而言，公民社会还是“一个新的事物，中国公民社会本身正在形成之中，还很不成熟。”

第三，治理理论对中国地方治理经验的拓展提供了借鉴。在我国，一些地方的NGO组织的发展证明了中国公民社会和地方治理的合作与相互促进，体现了地方治理新的发展方式，和地方治理的现代化转型。还有一些地方政府管理的创新，使作为工具的地方治理取得局部的良好效果。另有些地方治理，作为民主治理和民主实践，体现了地方政府与民众的平等沟通和协商。在市场经济的推动下，地方政府承受着经济发展的压力，这些压力转化为各种指标层层落实，也由于压力的巨大，和政府能力的有限性，在实际中地方政府通过外包等形式，把部分生产公共服务的职能转移给企业等市场主体。公民社会也从社会第三部门的角色出发，承担了许多地方政府做不好、做不了的公共服务。对农村基层民主的建设和农村公共物品提供上，以及在城市发展规划中，建构大城市公共服务效用最大化方案，采用多中心治理视角都获得了一定成果。

第四，治理理论对中国传统政治文化形成冲击。中国的传统的政治文化是权力本位作为一种社会价值取向，其存在前提就是泛政治化，即国家与社会、政治与经济的一体化，在此环境中，国家政治功能无限膨胀、无限覆盖，而社会自主空间则极度狭窄。尤其是由于两千多年封建专制的统治，受传统专制文化的浸淫，使民众养成顺从与臣服的心态。在这种心理支配下，人们确实被教化了，但是人们独立思考的能力，自治的能力，反思的能力，也逐渐弱化。直到今天，民众对政府，对执政党依然有着极大的依赖性。消极的人格特征与积极治理所需要的精神理念是背道而驰的，在这种文化土壤里也开不出善治之花。这种思想的形成，是中国传统小农经济社会与一元化的政治结构所导致的。在这种权威体制下，导致了国人的闭固性与权威性双重人格特征。而治理理论的传播，改变了固有的臣民依赖思想，使公民意识觉醒，公民精神的勃发促使人们对自我社会主体地位的思考，走向民有、民享、民治的社会治理大格局。

总之，治理理论的引入对中国政治生态创造了新的机制，体现了中国在参与全球化、发展市场经济的过程中全新的国家治理理念。但同时，在看到治理理论的优长时，也必须注意到中国有着迥于西方的传统、面临的许多问题并不同于西方。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能代替国家而享有政治强制力，它也不可能代替市场而自发对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。用杰索普的话来说，“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。［10］”。