理性对待环境污染防控治理（2）

一般污染控制的制度化措施

由于社会缺乏监管污染的有效手段，导致许多污染的费用不是由污染者负担，而是由他人承担，换一句话说，“外部化”了的费用没有反映在造成污染者的生产成本中。进而缺乏能促使人们减少生产单位产品排放污染物数量的有效经济刺激办法，将环境作为生产要素参与社会财富分配的手段只不过是一种普遍化的收费或损害公摊，离实现污染者付费的操作技术和立法技术解决还有很长的距离要走。事实上，从我国《大气污染防治法》修订迟迟不能出台也说明，污染物防治方面涉及巨大的利益博弈关系，在制度安排中丝毫的改变就可能影响利益相关者甚至整个行业之间的巨额利益分配格局。只要污染的代价不是由污染者承担或者是他们产品的消费者承担，社会经济生活中由环境产生的总福利的某些部分或者全部就会在再分配过程中从污染受害人那里转移到祸害环境的利益集团手中，这不能说是一个公平、公正和制度道德良善的社会！

显然，奉自由为圭臬的市场不能为空气污染控制、治理提供足够的刺激，那么就需要政府加以干预；既然环境“公地”与每个个人健康、生活质量密切相关，那么就需要社会的普遍参与和监督，以此来限制产生外部费用的产品的生产，激励有外部效益的公共产品的生产。到目前为止，控制大气污染的手段主要有四种：

1、设定财产权

设定财产权，是近代以来市场经济下“经济人”的“习惯”，也是最迎合私权社会的一种制度化设计，无论是立法者还是执法者、司法者曾经在上世纪60至90年代经过不懈地探索，默默不语地创设了一系列既顾及在环境“公地”中受益经济效益又能为环境“公地”中受害人接受的折中做法——排污权，它在很多方面跟早先我们已经在公共物利用中创设的采矿权、取水权、渔业权、捕猎权等法定特别用益物权很是接近，它实际上是一个鼓励公共用品生产者向社会提供尽可能多的公共品的制度，当然也是把“外部化”费用计入生产者成本的不错的经济刺激办法。至少可以增强生产者的节约意识和观念。排污权和法定用益物权，就在于给定了一个能够为环境“公地”受害人接受的“总量”，并不意味着不排污，并不意味着没有受害人，更不意味着我们每个身处环境“公地”的人能够拿到应当从环境“公地”产生的总福利中属于他或她的一份子。因此，运用排污权这样生根于市场交易理论的财产权来鼓励减轻环境污染并不像鼓励一般公共品生产那样容易和有效；设定财产权的效益范围太有限了，也受它自身底线的限制，把那些不付费用的占便宜者从已付费用的人所享用的公共品中排除出去是十分困难的。

2、政府直接管理

在大多数情况下，与设定财产权相比，政府更愿意采用利用税款岁入由自己直接向公众提供环境公共品。直接管理是政府控制空气污染更愿意采取的手段。因为，它目标清楚，就是控制环境污染；措施简单，就是禁止超标排污；方法直接，针对排污对象发出行政命令或实施强制措施；执法者乐意，权力有地儿使了。我国现阶段的环境污染监管措施大部分为政府直接管理。但是，人类数百年的法制化经验，使人们更愿意接受莱昂·狄骥的观点：经济社会中，执法人员也是“经济人”。更不排除执法机构把自身当作一个事实上的“经济人”来看待，执法者的强制措施不是采用发布禁令或者判处刑罚的方法，而是采用各种经济制裁譬如罚款等时，直接管理对社会造成的危害可能就不单单是环境“公地”了，溢出效应会吞没人们对污染防控树立起来的所有信心。于是，产生了其他一些跟直接管理结合使用的防控、治理空气污染的方法，包括补助、收费。

3、补助

为了避免向社会提供一般消费品的生产单位或能够向公众提供公共品的生产单位向外界过渡排放污染物即产生外部费用，政府采取替排污生产单位全额或部分埋单的方式支付其生产成本的一部分，如，对防污染设施安装给予特别减、免税照顾等税收刺激措施，或者发放贷款等金融支持方案，包括固定资产折旧税前扣除，政府拨款给市、县(区)用以建造各种废弃物处理设施等等，来鼓励排污生产单位减少向外界环境排污。

4、收费

收费是弥补以上几种制度化措施不足的替代方法。它是政府要求所有产生外部费用或者不能向社会提供环境公共品的私人活动缴纳一定数额费用的制度化设计。它明显不同于前几种手段的方面，就是它的普遍性。它要求每一个身处特定环境中的个人和单位都要对环境“公地”承担义务和责任，具有形式公平性。它对“生产者”产生了一种类似刺激市场的方法，迫使“生产者”改变活动的方式、方法。但是，正是它具有形式公平性，所以收费额的确定应尽量按照获益而定，以最大限度地避免其所产生的不良后果和尽可能地趋近实质公平。

其实，综合几种制度化措施来看，就会发现人类至今关于环境“公地”损害治理、防控的制度化措施还极其有限，由于经济形态的整个大环境所限还没有超出经济效益原则的范围，而且没有哪一种措施是十全十美的；即便我们穷尽了现阶段人类社会已经发现或发明的制度化措施也还不可能彻底解决环境“公地悲剧”！人们只能通过有效的措施治理、控制环境污染，把污染控制在适宜人类生存的条件范围内，并尽可能地达到人们生存环境的最优值，但不可能完全杜绝污染。因为，人是生产者，同时也是消费者，生产和消费都会产生副产品——污染。更何况，治污、防污根本上面临的是技术挑战，更不用说PM2.5这样的飘尘污染，其一旦形成产生它的大气物理条件，其防治的技术、经济困难决不是人们想象的那样简单。所以，人们不要期望一劳永逸地解决所有环境问题，最理性的做法应当是搞清我们所正面临的环境问题的污染物和污染源是什么，用科学理性的态度和方法看待、应对面临的环境挑战。